周其仁：讓城市化健康一點

城市化有好多維度，一個維度是物理外觀上的，就是國土上冒出了更多的城市，冒出了更多的地標性建筑，冒出了更多高樓大廈，需要有更密集的基礎設施支撐高密度的經濟活動、生活生產。這是城市化的維度，城市化很容易想到的是城市外觀。

但是，城市化還有一個維度是非常抽象的社會權利方面的變化，所謂社會權利也是城市化，城市化無非是普通人對經濟收入較高的機會做反應，為什么人們總的趨勢是往城市走呢？因為聚到一起以后，需求集中以后，分工程度可以提高，收入創造的水平可以提高，這是城市吸引人的地方。

要城市化，就一定要沖破原來的很多社會成員權利方面的障礙，否則就沒有城市化。如果有地緣、血緣、依附關系充斥的社會，不可能有城市化，城市化是有權利對較高的生活做反應，有權利移動過去，有權利決定到哪里去居住，到哪里去創業，到哪里去工作。這個維度更應該值得我們注意。

中國城市化發展迅速但仍落后

整體看，中國城市化這些年發展非常迅速，原因就是經濟自由增加，大概1978年不到19％的城鎮化率，總人口當中，當時一句老話就是10億人口，8億農民，去年已經達到51％。這個進步非常快，這也說明經濟改革擴大了經濟自由，擴大了流動，擴大了社會普通成員對經濟機會做反應的活動空間。

但是，另一方面，從全球范圍來看，還是很落后的水平，51％也就是世界平均水平，跟發達國家比，我們50％，51％這種城市化率，也就是美國大概上世紀20年代的水平，是日本大概1955年的水平。原來以為到了80％大家城市化就到頂了，現在看來不一定。從世界的趨勢來看，因為交通，因為世界變化，可能會超過人們的想象，可能還有更高的城市化水平。

要看中國未來的十年、二十年，在這個方向上一定會有一個較大的機會。我們是后來者，可以看看前面國家走的步子，但是后來者也容易出問題，容易看錯重點，容易從物理外觀看城市化，不容易從社會層面的權利的界定、權利的協調看城市化。這樣在城市化建設當中就可能出現偏差。實際上在我們的日常生活當中，在最近這些年的經濟發展當中，這個苗頭已經出來了，所以，我們在這個節點展望未來十年的時候，應該提醒注意這個問題，一方面是很大的機會，一方面這個里頭可能有偏差。

工業化的教訓

工業化是我們曾經的一個主導型的經濟建設的口號，農業國轉成工業國了，農業的收入比較低，搞了制造業，搞了工業，這個經濟就起來了，這個沒有問題。但是，工業非常容易注意它的物理外觀。

比如所有工業當中，鋼是最重要的，我們有一段時期把鋼產量放到至高無上的地位，用行政的力量制定了一個大躍進，制定了脫離實際的高目標，達不到怎么辦？就開始搞群眾運動，各地搞小高樓，各地拆了門窗，框子，我這個年齡，小學的時候都參加過。

意圖沒有錯，落后國家不搞鋼鐵，這個國家怎么起來？裝備怎么起來？這個沒有問題，但是如果只注意物理外觀，不注意經濟關系的變化，鋼的需求和別的需求之間有一個協調關系，煉鋼跟各種要素的供給之間有一個協調關系，你只管一點，強力去推，最后結果是事與愿違。

所以，1958年的大躍進是失敗的，多少個白天晚上的勞動努力，那個付出沒有回報，財政補貼最后是發票子解決的，也是引起當時計劃時代隱性通脹的一個原因。

我們國家工業化的階段，因為是后發，就看得比較清楚，政府就可以起更大的作用。

但是，政府作用到底體現在哪里？制定了工業化，強制性動員，過去的經驗證明不是太好。我們國家的工業化，你不能說沒有成就，基本建立了一個完備的工業體系，搞了兩彈一星，國防也起來了，這是成就的一筆。但是，代價就是投入太大，老百姓的實惠太少，什么原因？就是以為看得很清楚，用計劃，強制去做，最后的效果不太好。

你看輕工產品，我們定過多少點，當年輕工那些國家定點的廠，現在有幾個在市場上？你看海爾，還有美的都不是計劃定出來的，它是市場打出來的。當年輕工定的點是廣州的萬寶，設計規模是可以覆蓋整個華南六省的，有了這個廠不需要再建別的廠了。但是，體制、機制，企業家對市場需求，產品質量這些維度我們就不怎么考慮。

計算機領域，國家也定過點，不是聯想，聯想是異軍突起的，從一個三產機構，沒有正規產業地位的情況，慢慢從市場上打起來的。

汽車工業大家去看，裝備工業你去看，更不要講我們現在所謂的世界制造工廠，你到溫州看低壓電器，當年國家做過部署，遵義、上海、西安搞一片，最后發現三片加一起，不如整個溫州的鎮上產出來的。

讓城市化更健康一點

高樓建錯了，現在來看損失很小，但是城市建錯了，損失會很大。我們現在的行政主導，就在權利方面，一方面其實中國城市化加速的經驗就是權利做了變化，80年代最早城市化是怎么起來的？就是允許農民進城，當時有糧食體系，戶口、糧食，房子也不能隨便住，也不能隨便創業，80年代時，底層冒出來一些農民，他們的地不夠種，要到鎮里面務工，那時的頂層吸收了這個經驗，允許農民進城，沒有糧食，背糧食去，自帶口糧到城鎮務工，有了這個政策，就起來了。但是，這個經濟自由現在回頭看，發育是極其不健全的，人可以流動，但是跟人流動的配套卻不健全。

人可以流動，但是能不能成為這個城市的居民？不行，這個不行后頭的很多東西是深層的。財政就不行，這個人不是本地人，財政就不對你提供公共服務，你怎么可以到這兒來看病、上學，這是很大的問題。講起來是中華人民共和國的公民，講起來國家承諾有義務教育，有一定的醫療和養老保障，可是現在這個保障第一水平很低，第二不能流動，人一流動，跑到外頭去打工，那一點一點醫療費要新年帶回家鄉報銷，更不可能收錄進去，很多人不能真正轉為城市居民。這個導致社會關系的扭曲，我的看法是已經到了臨界值，這個要不改，物理外觀的城市化越快，鴻溝就越大，絕對不是我們要的城市化。

中國怎么定城市？行政審批的結果，沒有一組客觀的指標就可以登記設立為城市，很多縣改市，所以有些地方農民叫城市人民，有些地方叫鎮，叫村，沒有一套公開透明的體系說明哪些地域，哪些地貌，哪些空間符合哪些條件就可以叫城市。

日本5萬人以上的居住點都叫城市，最小的城市好幾萬戶，構成了整個城市化體系的一個頂部結構。我們這里不行，廣東這么發達的地方，很多鎮，廣東人口2萬，外來人口100萬，長期居住在那里，這些問題不解決，光推進物理外觀的城市化有問題。

所以，我發言的題目叫“吸取工業化的教訓”，工業化是一個追趕，后發優勢可以把這個路線看得很清楚，但是不能忽略權利方面、人和人關系方面、體制機制關系方面的問題。我們的工業化是通過再工業化消化掉了，廠房、工人都流動了，形成新的工業競爭的競爭力，這個過程現在還在進行。

我們的城市化將來會不會要再城市化呢？能不能不要讓城市化和再城市化的溝坎像工業化、再工業化變成一個巨大的資源的投入過程，投入出錯再糾錯，損失能不能小一點呢？能不能從改革以后的再工業化當中吸取一點營養，讓正在展開的城市化健康一點？

再工業化當中有一個很重要的辯論就是民營工業起來了，原來是國家看中了國家干，最后發現國家看中了國家干，這個動員能力強度很高，效率不高，很多市場需求照顧不到，民營工業起來，整個工業的面貌就不同了。

城市化當中民間的力量起什么作用？能不能有民辦的城市？這個話今天講起來都是很離譜的，誰也沒有想象到可以有民辦的城市，但是事實上確實有城市注冊。一個地方的某一個指標達到，就可以注冊為城市，當然它是一個非盈利的機構。在中國今天的體制下談這個問題太窄了，但是在中國的城市化下一步的展開當中，能不能增加民辦的因素？能不能在城市的設立、城市的規劃、城市的建設當中除了行政力量，要增加民辦的自發力量參與？這些問題我認為如果展望十年，應該提上議事日程。因為中國實際的城市化的經驗當中，這些苗頭已經起來了，我們看過很多工業園區，城市的開發園區大量是官辦，但是也有一部分是民辦的，也有辦得非常好的。

我們現在整個主導的概念還是一個功能區的概念，這里是工業，這里上班，這里睡覺。這種城市模式密集度過了臨界值，一定出問題。現在市場當中的開發模式，先突破這種界限，工業地產、商業地產居住很大，形成城市綜合體，我在深圳看過那片天安數碼城，搞得非常成功，我也看過華南城，它也不是純粹行政官員想出來的—個開發模式，因為汽車工業起來，汽車起來以后，很多傳統城市的老市場占了大量土地，它是可以更新的，它用—個較高密度的市場體替代了很多分，散在原來城居當中的老市場，可以更新城市功能。

這些實踐當中是應該提煉出政策元素，提煉出立法元素，就是要增加我們所謂注重物理外觀的城市化，轉到體制、機制，轉到擴大公民的自由權利，轉到用法制來維護這些自由權利，你只要不侵犯他們的自由，讓這種自由盡可能地擴大，增加我們城市化過程當中資源配置的效率和收入分配的公正。

現在政府主導的土地城市化是收入分配不公的一個很重要來源。為什么很多干部被拖下水，就是權利設置得太多，應該從基本產權人手，政府統一秩序，抽取適當的稅收，不能政府自己帶著強制力就沖進這個市場拿地，樂此不疲，巨大利益掌握在政府機構手里，必然導致腐敗問題。像這樣的問題，一定要有一個系統的考慮，有一個體制性、制度性的解決辦法，而不是東來一頭抓一個案子，西來一頭抓一個案子。

所以，總的來說，我們在展望未來十年的時候，我們可以看到城市化這個變量方面，中國還有一個很大的發展空間，這一條沒有問題。但是，在這個關口要注意吸收我們過去的經驗教訓，尤其要從過去的國家工業化高度注重物理外觀的指標輕視權利、人際關系的指標，要注意防止偏頗，來保證我們未來展開的這個城市化會促進這個現代化的發展，會提高城鄉人民的共同富裕的水平，能夠讓這個資源配置和收入分配有一個更好的安排。

（本文系作者參加“經濟觀察報·2012年度觀察家年會暨第二屆中國改革峰會”上的演講發言，有刪節）