建設(shè)美麗中國的法律制度回應(yīng)

摘 要：黨的十八大報告提出建設(shè)“美麗中國”，而實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)文明是建設(shè)美麗中國的重要途徑。本文闡述了建設(shè)美麗中國與自然資源生態(tài)文明的關(guān)系，分析了目前我國建設(shè)生態(tài)文明所面臨的法律制度問題，并且提出回應(yīng)這一問題的關(guān)鍵是尋求私法上的制度以實(shí)現(xiàn)對自然資源的保護(hù)性利用，而以生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角構(gòu)建的自然資源保護(hù)地役權(quán)制度能夠發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：美麗中國；自然資源；生態(tài)文明；保護(hù)地役權(quán)

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）04-0012-05

一、自然資源生態(tài)文明與建設(shè)“美麗中國”的關(guān)系

（一）自然資源的生態(tài)功能

我國擁有土地、森林、草原、濕地、礦藏、水等豐富的自然資源。其中森林、草原、濕地等自然資源是重要的生態(tài)系統(tǒng)，具有強(qiáng)大的生態(tài)功能。我國現(xiàn)有森林面積達(dá)1.95億公頃，居世界第五位。我國草原面積近4億公頃，占我國國土面積的41.9%，是我國面積最大的陸地植被類型，約占全世界草原資源面積的13%，居世界第二位。我國濕地面積3848萬公頃，居世界第四位。森林、草原、濕地等自然資源具有固碳、涵養(yǎng)水源、提供野生動物棲息地、防風(fēng)固沙、緩解氣候變暖、保護(hù)生物多樣性等功能，在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可替代的作用。例如，單就固碳功能而言，森林擁有全球陸地生態(tài)系統(tǒng)中46%的碳儲量，草原擁有23%的碳儲量，濕地、耕地等擁有剩余的碳儲量。可見，自然資源除了具有巨大的經(jīng)濟(jì)功能外，還具有對人類生存至關(guān)重要的生態(tài)功能。

（二）自然資源生態(tài)文明與建設(shè)美麗中國的關(guān)系

黨的十八大報告提出建設(shè)“美麗中國”，并專章論述了“生態(tài)文明”。作為生態(tài)文明主要內(nèi)容的自然資源生態(tài)文明是建設(shè)“美麗中國”的重要內(nèi)容之一。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要促使人類對自然界的開發(fā)愈演愈烈。資源緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)峻的形勢促使我們不得不轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，只有樹立尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的地位，才能實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展，也才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)“美麗中國”的目標(biāo)。環(huán)境健康、生態(tài)良好、可持續(xù)發(fā)展，是構(gòu)成美麗中國的基本要素。可見“建設(shè)美麗中國”和“建設(shè)生態(tài)文明”的內(nèi)在要求是相契合的。可以說，實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)文明，是“建設(shè)美麗中國”的重要途徑。

二、我國建設(shè)生態(tài)文明面臨的法律問題

建設(shè)美麗中國是我們的美好愿景，但是，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，由于對自然資源的不合理利用，使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。由于過度采伐、濫伐森林導(dǎo)致我國的森林覆蓋率低（2010年，我國森林覆蓋率僅為20.36%）、森林種類短缺、森林退化；由于過度放牧、亂采濫挖導(dǎo)致我國的草地面積減少、質(zhì)量退化、生產(chǎn)能力低、防沙固沙能力下降；[1]盲目開墾、城市開發(fā)導(dǎo)致我國的濕地面積減少、功能下降；而森林、草原、濕地的破壞又導(dǎo)致固碳能力下降，從而降低了其緩解氣候變暖的功能。

導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境這種嚴(yán)峻形勢有多方面的原因，其深層制度原因是法律制度的不完善甚至缺失。

首先，行政強(qiáng)制性規(guī)定無法調(diào)動自然資源權(quán)利人保護(hù)資源的主動性。現(xiàn)行《草原法》、《森林法》對草原權(quán)利人和林地權(quán)利人做出了包括限牧禁牧、實(shí)行采伐許可證等強(qiáng)制性規(guī)定，違反這些規(guī)定，要承擔(dān)法律責(zé)任，一般是處以罰款。而且，目前我國自然資源管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法不力，超載放牧和無證采伐的行為并沒有全部受到懲罰。因此，面對超載放牧和濫砍濫伐所帶來的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，牧民和林農(nóng)們甘愿冒險去違反上述規(guī)定，造成對自然資源的不合理開發(fā)和過度利用。第六次全國森林清查結(jié)果顯示，全國年均超限額采伐達(dá)7，554.21萬立方米。草原限額放牧及實(shí)行林木采伐許可制度本質(zhì)上是從外部強(qiáng)制牧民、林農(nóng)控制放牧、采伐數(shù)量，這在客觀上限制了草原和林地權(quán)利人自己經(jīng)營草原、林木的權(quán)利，影響了經(jīng)營者的積極性。可見，實(shí)行放牧許可和采伐許可制度并不能很好地實(shí)現(xiàn)對草原、森林等自然資源的保護(hù)，效果并不顯著。

其次，現(xiàn)行生態(tài)效益補(bǔ)償制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能對自然資源保護(hù)起到激勵作用。國家出于自然資源永續(xù)經(jīng)營和環(huán)境保護(hù)的需要，實(shí)行了森林、草原、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對自然資源的保護(hù)也確實(shí)起到了一定的作用。[2]從我國實(shí)行該制度的實(shí)際情況看，雖然中央與地方政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，只能用于補(bǔ)償經(jīng)營者因為生態(tài)保護(hù)所造成的損失。例如，在草原生態(tài)補(bǔ)償項目中，我國政府加大了財政支持力度，從2011年開始每年投入134億元。但是平均投入數(shù)額非常小，在內(nèi)蒙古能達(dá)到平均每畝40元。顯然，這樣低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能對自然資源權(quán)利人起到真正的激勵作用。

最后，來自現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)一步推進(jìn)，對資源的需求有增無減，這就產(chǎn)生了資源安全等生態(tài)環(huán)境問題。受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)思維的影響，現(xiàn)有的制度都沒能妥善處理好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的眼中，環(huán)境是經(jīng)濟(jì)的一個子系統(tǒng)，環(huán)境保護(hù)必然處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之后，也導(dǎo)致了世界各國的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。例如，美國等西方國家在20世紀(jì)30年代出現(xiàn)的黑風(fēng)暴，中國在90年代出現(xiàn)的沙塵暴。可見，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論限制了生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

上述生態(tài)、法律、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)是我們建設(shè)美麗中國所面臨的主要問題。建設(shè)美麗中國，重點(diǎn)是要解決生態(tài)環(huán)境問題；生態(tài)環(huán)境問題的解決需要合適的法律制度支撐；經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對法律的制定具有重要的傾向性影響。因此，只有以合適的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為指導(dǎo)構(gòu)建合適的法律制度，才能從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，才能最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國的目標(biāo)。

三、自然資源保護(hù)地役權(quán)法律制度對建設(shè)美麗中國的回應(yīng)

建設(shè)美麗中國，需要制度先行。如前所述，造成生態(tài)環(huán)境問題的深層次的制度原因是缺乏合理的利用制度，導(dǎo)致了人們對物的不合理利用。規(guī)范人對物的利用的任務(wù)歸屬于《物權(quán)法》，完善物權(quán)制度成為實(shí)現(xiàn)人對自然資源合理利用和保護(hù)的關(guān)鍵。而《物權(quán)法》上能夠與解決生態(tài)環(huán)境問題相契合的制度就是自然資源保護(hù)地役權(quán)制度。

（一）自然資源保護(hù)地役權(quán)制度的價值

自然資源保護(hù)地役權(quán)是指基于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)公益、資源合理使用等目的，國家、地方政府、公益性組織或私人主體通過與自然資源權(quán)利人協(xié)商簽訂保護(hù)地役權(quán)合同，賦予前者以自然資源保護(hù)地役權(quán)，由自然資源權(quán)利人保障實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)功能或允許地役權(quán)人對自然資源的使用，由地役權(quán)人支付報酬。

保護(hù)地役權(quán)制度起源于英美法系國家，該制度具有靈活性的特點(diǎn)，而在日益注重生態(tài)環(huán)境價值的當(dāng)今世界日益受到重視。在美國，最早在1893年利用普通法上的地役權(quán)來保護(hù)土地。當(dāng)時，馬薩諸塞州利用合法取得的普通法地役權(quán)來保護(hù)波斯頓附近公園的“綠寶石項鏈”。“綠寶石項鏈”是波斯頓附近的一塊1100英畝的土地，它是現(xiàn)在唯一的保存完整的線性公園。[3]“保護(hù)地役權(quán)”這個術(shù)語最早是由美國的城市規(guī)劃師威廉懷特在20世紀(jì)50年代創(chuàng)造的。[4]當(dāng)時，美國正在大量開發(fā)土地推進(jìn)城市化進(jìn)程，提出這一想法的中心前提是：限制土地開發(fā)對公眾有利。一直以來，保護(hù)地役權(quán)作為保護(hù)開放空間、風(fēng)景、自然資源的工具而被采用。幾乎在美國的各個地方都實(shí)行了保護(hù)地役權(quán)的制度。在加拿大，有10個司法管轄區(qū)使用保護(hù)地役權(quán)制度。顯然，保護(hù)地役權(quán)制度由于其制度上的優(yōu)越性而備受歡迎。

1.自然資源保護(hù)地役權(quán)制度之理論價值

首先，自然資源保護(hù)地役權(quán)制度體現(xiàn)了公平、正義價值。正如博登海默所言：“在個人權(quán)利與社會福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶猓耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一。”[5]草原、森林等自然資源所產(chǎn)生的生態(tài)利益屬于公共產(chǎn)品，可以由全民享用，但是其他人卻不用為這種公共產(chǎn)品付費(fèi)，這是對公平、正義價值的違背。如果通過自然資源保護(hù)地役權(quán)制度，國家、政府、公益性組織等作為地役權(quán)人，與自然資源權(quán)利人之間協(xié)商在自然資源上設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，那么自然資源權(quán)利人可以從地役權(quán)人處獲得報酬。按照這種制度設(shè)計，國家作為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)責(zé)任者通過自然資源保護(hù)地役權(quán)方式支付報酬取得生態(tài)產(chǎn)品，而自然資源權(quán)利人通過獲得報酬實(shí)現(xiàn)了自然資源的生態(tài)效益，它使生態(tài)產(chǎn)品不再是無償?shù)摹＿@是公平、正義價值的體現(xiàn)。

其次，自然資源保護(hù)地役權(quán)制度豐富了現(xiàn)有的民法理論。（1）豐富了物權(quán)理論。它豐富了物權(quán)形式，傳統(tǒng)地役權(quán)只應(yīng)用于土地、建筑物之上，而該制度將地役權(quán)應(yīng)用于自然資源之上，豐富了現(xiàn)有的地役權(quán)形式；擴(kuò)展了地役權(quán)的存在原則，傳統(tǒng)民法認(rèn)為供役地的所有人不負(fù)有作為的義務(wù)，通常自然資源保護(hù)地役權(quán)要求供役地人（自然資源權(quán)利人）承擔(dān)管護(hù)自然資源的積極義務(wù)，擴(kuò)展了地役權(quán)存在原則，將“作為原則”納入地役權(quán)的存在原則；豐富了地役權(quán)的內(nèi)涵，將地役權(quán)本質(zhì)確定為對供役地所有權(quán)的限制和需役地所有權(quán)的擴(kuò)張，這樣，沒有需役地也可以設(shè)立自然資源保護(hù)地役權(quán)，英美法系稱此為“獨(dú)立地役權(quán)”。（2）豐富了自然資源生態(tài)損害賠償途徑，當(dāng)國家、政府持有的自然資源保護(hù)地役權(quán)受到侵犯時，國家、政府可以物權(quán)為基礎(chǔ)提出保護(hù)請求，改變了過去只能通過罰款彌補(bǔ)損失的單一模式。

再次，豐富了自然資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論。按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，自然資源具有資本屬性，應(yīng)當(dāng)設(shè)計合理的制度以實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用效率的最大化。自然資源保護(hù)地役權(quán)制度顯然能夠達(dá)到自然資源開發(fā)利用效率最大化以及自然資源資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重目的。該制度沒有將自然資源看做“無償物”，而是將其作為一種資本看待。可見，自然資源保護(hù)地役權(quán)制度豐富了建設(shè)美麗中國所需要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論。

2.自然資源保護(hù)地役權(quán)制度之實(shí)踐價值

自然資源保護(hù)地役權(quán)制度可以通過生態(tài)功能區(qū)、森林和草原碳匯區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、野生動植物保護(hù)區(qū)、公益林建設(shè)等項目實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)效益；由自然資源保護(hù)地役權(quán)人向自然資源權(quán)利人支付地役權(quán)報酬實(shí)現(xiàn)了自然資源的經(jīng)濟(jì)效益；通過自然資源生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)來最終實(shí)現(xiàn)人類、自然、社會的和諧，也即自然資源的社會效益。綜上，自然資源保護(hù)地役權(quán)制度是綜合實(shí)現(xiàn)自然資源內(nèi)在價值的工具，實(shí)現(xiàn)了自然資源的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益，是建設(shè)美麗中國的必然要求。

（二）自然資源保護(hù)地役權(quán)制度的設(shè)計

1.參與主體和資金來源

供役地人應(yīng)當(dāng)是自然資源權(quán)利人。其可以是所有權(quán)人（例如草原集體所有權(quán)人），也可以是通過承包或其他方式取得自然資源的用益物權(quán)人（例如林地承包人），上述主體可以在自己的自然資源上為他人設(shè)立自然資源保護(hù)地役權(quán)。

地役權(quán)人應(yīng)當(dāng)包括國家、地方政府、非政府公益組織、企業(yè)。該類主體通過向供役地人支付報酬獲得自然資源上的保護(hù)地役權(quán)。供役地人接受報酬后按照地役權(quán)合同履行保護(hù)和管理自然資源的義務(wù)，可以說，這些報酬是對自然資源進(jìn)行保護(hù)性利用的資金來源。國家、地方政府和非政府公益組織可以通過國家、地方政府財政撥款、社會捐款等方式籌集資金，用于自然資源保護(hù)地役權(quán)的運(yùn)營。將企業(yè)作為自然資源保護(hù)地役權(quán)的權(quán)利主體是因為企業(yè)（尤其是生產(chǎn)企業(yè)）每年排放大量的二氧化碳，企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)有減排義務(wù)。而草原、森林等能夠吸收大量的二氧化碳，由二氧化碳制造者通過自然資源保護(hù)地役權(quán)項目（例如建立碳匯林）消除二氧化碳是最佳的選擇。2011年，福建建峰包裝用品公司“2010年碳中和企業(yè)”碳匯林營造完畢，是全國首個碳中和企業(yè)碳匯林。據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)測算，該碳匯林在未來20年內(nèi)可以將該企業(yè)2010年生產(chǎn)過程中排放的5081噸二氧化碳當(dāng)量全部吸收，實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。[6]鑒于以上四種主體的存在，建議建立以國家、地方政府財政撥款為基礎(chǔ)的多元化的生態(tài)補(bǔ)償基金作為資金來源。這種多元化的資金來源渠道主要包括國家、地方政府財政、國債、生態(tài)補(bǔ)償稅、非政府公益性組織、企業(yè)。

2.自然資源保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立與登記

根據(jù)《物權(quán)法》第158條的規(guī)定，自然資源保護(hù)地役權(quán)通過簽訂地役權(quán)合同而設(shè)立。地役權(quán)的設(shè)立無需登記，只要有地役權(quán)合同生效，就會產(chǎn)生地役權(quán)。但是，自然資源保護(hù)地役權(quán)作為不動產(chǎn)物權(quán)，如果不以登記作為公示辦法，當(dāng)?shù)匾蹤?quán)和供役地權(quán)利轉(zhuǎn)讓時，勢必會造成地役權(quán)人和供役地人以外的人無從得知該資源上存在保護(hù)地役權(quán)，這樣，自然資源保護(hù)地役權(quán)的效力就會大大減弱。為此，遵循物權(quán)法的規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇對設(shè)定的草原地役權(quán)進(jìn)行登記，作為對抗善意第三人的條件。

3.當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)

實(shí)踐中，很多有關(guān)自然資源保護(hù)的措施都可以通過保護(hù)地役權(quán)制度來實(shí)施，例如，生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還林、退牧還草、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、碳匯區(qū)等項目。但是，這些項目都有一個共同的目的，實(shí)現(xiàn)對自然資源的保護(hù)性利用，在實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)功能的同時也發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能。因此，保護(hù)地役權(quán)的雙方主體各自擁有特定的權(quán)利、義務(wù)。

（1）地役權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。地役權(quán)人的權(quán)利。保護(hù)地役權(quán)人可以要求供役地人管護(hù)自然資源，對供役地人的經(jīng)營管理自然資源的行為實(shí)施監(jiān)督檢查。自然資源保護(hù)地役權(quán)人期待通過該權(quán)利獲得生態(tài)利益產(chǎn)品，因此有權(quán)利要求供役地人根據(jù)合同規(guī)定的方式對自然資源進(jìn)行管護(hù)，以實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)利益。例如，在通過自然資源保護(hù)地役權(quán)合同建立野生動植物保護(hù)區(qū)項目中，地役權(quán)人有權(quán)利要求供役地人為野生動植物提供棲息地，并不得破壞它們的生存環(huán)境，不得濫捕野生動物，不得亂采野生植物。對供役地人是否實(shí)施管護(hù)或者實(shí)施的效果如何，地役權(quán)人有權(quán)利檢查和監(jiān)督，以便在發(fā)現(xiàn)供役地人未履行管護(hù)義務(wù)或履行義務(wù)不適當(dāng)時，及時地督促供役地人履行該義務(wù)，從而保證地役權(quán)保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。否則，地役權(quán)的設(shè)定很可能會收不到預(yù)期的效果。實(shí)踐證明，沒有監(jiān)督機(jī)制的制度是不健全、不完善、不成熟的。

地役權(quán)人的義務(wù)。地役權(quán)人的主要義務(wù)是支付地役權(quán)報酬。草原、森林等自然資源已經(jīng)承包到戶，成為牧民、林農(nóng)獲得生活保障的主要來源之一。地役權(quán)人對供役地的利用，應(yīng)當(dāng)是有償?shù)摹Ｍㄟ^支付地役權(quán)報酬，一方面，實(shí)現(xiàn)供役地人自然資源的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面，為自然資源保護(hù)行為提供資金。

（2）供役地人的權(quán)利和義務(wù)。供役地人的權(quán)利。供役地人享有按約定獲得地役權(quán)報酬的權(quán)利，一定條件下的自然資源保護(hù)地役權(quán)合同解除權(quán)，并且擁有在供役地上從事生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。供役地人的報酬請求權(quán)是實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益的前提。在地役權(quán)人不履行合同義務(wù)（例如不支付報酬）時，供役地人可以解除地役權(quán)合同。自然資源保護(hù)地役權(quán)并不限制供役地人正常的生產(chǎn)經(jīng)營行為。例如在草原保護(hù)地役權(quán)合同中，供役地人在保證約定的草原數(shù)量、質(zhì)量的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)草原本身的條件與特點(diǎn)開展牧草種植、放牧等多種經(jīng)營。[7]

供役地人的義務(wù)。供役地人負(fù)有對自然資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的義務(wù)，限制牲畜放牧數(shù)量、林木砍伐數(shù)量，不得從事對生態(tài)環(huán)境造成不利影響的資源開發(fā)利用活動，不得獵殺供役地上國家保護(hù)的野生動物，接受自然資源保護(hù)地役權(quán)人的監(jiān)督、檢查。簽訂自然資源保護(hù)地役權(quán)合同的主要目的是實(shí)現(xiàn)對自然資源生態(tài)的保護(hù)，因此，供役地人負(fù)有積極地保護(hù)自然資源的義務(wù)。同時，通過限制放牧、采伐行為來保持自然資源的生態(tài)環(huán)境。另外，也不得從事特定的資源開發(fā)利用行為。例如，在草原上進(jìn)行挖掘發(fā)菜等對生態(tài)環(huán)境造成不利影響的行為。如果供役地人不能履行上述義務(wù)，根據(jù)地役權(quán)合同的約定就必須承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際上，這也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償?shù)囊环N方式。

綜上所述，只有實(shí)行自然資源保護(hù)地役權(quán)制度，自然資源生態(tài)系統(tǒng)才能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國的美好愿景才能夠?qū)崿F(xiàn)。

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