近年來關于公眾參與社會管理研究綜述

社會管理創新是一項復雜的系統工程，它不僅需要政府發揮應有的作用，更需要公眾積極參與，激發社會活力，提供創新保障。2004年黨的十六屆四中全會第一次提出了要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。此后，學術界關于公眾參與社會管理問題的研究逐步展開，并取得了一些研究成果。本文擬對相關研究情況做一簡要的概括和梳理。

一、公眾參與社會管理的內涵

公眾參與理論最早發源于美國的政治領域，指的是一種政治原則或實踐。在國內，學者們對公眾參與的研究也比較集中于政治學領域，在社會學領域對公眾參與的相關研究則相對比較少，但兩者研究的內容和范圍有所重疊。

（一） 公眾參與的概念界定

俞可平從比較寬泛的角度提出，公眾參與通常又稱為公共參與、公民參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。[1]王錫鋅認為，規范意義上的公眾參與是指公共權力在做出立法、制定公共政策、決定公共事務或公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。[2]邢淑英從能力的角度提出，公眾參與是指公民廣泛地參與到社會管理之中，調動一切有利于社會穩定的積極因素，排除一切不利于社會穩定的消極因素，充分發揮人民在國家管理中的作用，增強社會與政府、公民與政府的合作，提高社會自我管理、自我服務和自我發展的能力。[3] 戴雪梅認為，所謂“公眾參與”主要是指公眾在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動。[4]

（二）公眾參與的主體

王錫鋅認為，公眾參與的主體就是公眾、利害相關的個人或組織。公眾參與不同于公民參與。[5]戴雪梅指出，“公眾”在公共關系學中是一個“集合體”，可以是公民，也可以是組織。[4]王周戶認為，在我國的特定政治和法律現實當中，我們認為所謂的“公眾”應當是私權主體。公眾并不當然地包括專家、學者。專家、學者能否成為公眾參與中的公眾主要取決于其是因為利益的影響而主動地參與到行政程序中來，還是因為受到行政機關的要求而被動地參與到行政程序中來。公眾參與中的私權主體包括自然人以及法人。[6]

（三）公眾參與的范圍

俞可平認為，社會中存在一個公民可以合法參與的公共領域，這一公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。公民參與的范圍比政治參與更大。除了政治生活外，公民參與還包括公共的文化生活、經濟生活和社會生活。特別是在公民社會越來越發達的今天，公民參與的范圍正在日益擴大，已經從國家的正式領域擴大到社會的非正式領域。[1]丁元竹指出公眾參與包括民主參與決策，參與社會組織、基層組織的各種事務。[7]王錫鋅認為，公眾參與，也可稱為公共參與，它所強調的是“事務的公共性”，如果某個事務屬于公共事務，那么公眾就可以參與到對該事務的觀點表達、討論、評價、協商等活動之中。也只有這樣，才能體現出公共事務的公共性。[5]蔡定劍認為，公眾參與的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務決策、公共治理。但公眾參與不包括選舉，不等于政治參與；公眾參與也不包括街頭行動和個人、組織的維權行動。[8]

（四）公眾參與過程的不同認識

蔡定劍指出，公共參與這個概念強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機構是公眾參與的主體，而且是主導方。公眾是參與方，一般是被動方，但是中國公眾參與有自己的特點，公眾還不完全是被動方，有時在公共機構決策和治理過程中，公共機構沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網絡等公眾輿論的手段，對某一公共決策或治理施加影響，迫使公共機構與公眾產生互動過程。只有單方的行動而沒有互動過程的行為不能稱為公眾參與。[8] 丁元竹認為，公眾參與的根本目的是確保自身和社會弱勢群體的利益，公眾參與過程也包含了利益博弈的內涵。[7]

二、公眾參與社會管理創新的意義和價值

學者們普遍認為公眾參與社會管理具有十分重要的意義和價值。馮桂林認為，公眾參與之所以成為社會管理體制建設的又一基石，是因為它反映了社會發展的一般規律和要求，它決定著社會管理體制的性質和效率，它影響著社會管理體制的前途和命運。[9]

1.從社會管理的角度。劉柳珍認為，作為現代社會公民表達意愿、實現自身利益的重要方式，公眾參與社會管理不僅是一種事實狀態，而且對促進社會的公平正義、安定有序與和諧寬容具有重要的意義。[10]

2.從社會管理創新的角度。孫彩虹提出，公民參與社會管理創新具有法理和理論支撐；社會事務日益復雜和多樣化要求公民參與社會管理創新；社會管理方式的創新要求公民參與社會管理過程；公民參與能夠促進在社會管理創新中更好地維護群眾權利。[11]

3.從當前經濟社會發展的角度。朱慧卿指出，公眾參與社會管理是社會發展的必然要求，是構建社會主義和諧社會的內在要求，是社會主義民主政治的重要內容，是當今社會轉型的必然要求。[12]

4.從個人和經濟社會發展的不同層面角度。黨秀云認為，公民參與是現代民主政治的一種具體體現，它不僅能促進民主政治的發展與進步，而且還能預防和解決某些公共問題的產生。從個人層面：參與能夠保證公民權的實現，能夠促進公民意識的覺醒，能夠提升公民的公共責任感。從社會層面：參與有助于社會資源的整合，有助于社群意識的形成，有助于多元文化的形成。從政治層面：參與有助于民主政治的發展，有助于強化政治體系的代表性和回應性，有助于增強政府的合法性。從公共管理層面：參與有助于公共事務的推行，有助于公共服務效能的最大化，有助于公共服務品質的提高。[13]

三、目前我國公眾參與社會管理面臨的困境和問題

學者們比較一致地認為，伴隨著我國經濟社會的發展和民主政治的推進，公眾參與社會管理取得了一些現實經驗和成績，但仍面臨著困境和許多問題，主要集中在以下幾個方面。

1.公眾參與的主動性和能力方面。王鵬認為，目前在我國公眾參與社會管理的主動性較低。有些公眾對參與與自身利益不是密切相關的決策活動熱情較低，缺乏主動性，還有些公眾對參與表現得過于冷漠，或者過于激情，帶有明顯的自由性。[14]黎慈認為，目前在我國公眾參與社會管理的能力有待提升。主要表現為：一是普通民眾的“公民意識”缺乏，二是一些“精英”參與的主動性欠缺，三是公眾參與能力難以適應社會管理新格局的要求。[15]

2.公眾參與的相關制度、法律方面。蔡定劍指出，在我國參與式民主當前面臨的困境，一是缺少制度基礎，二是缺乏法律保障，這使得公眾參與缺少系統性而呈現碎片化。[8]楊彩琴指出，公眾參與社會管理在中國目前還處于初始階段，是一種非制度化的參與。公眾參與的廣度和深度都存在嚴重不足，公眾參與面臨重重困境：公眾參與因缺少系統聯系而呈碎片化，因缺少社會生態環境支撐而低效化，因缺少內在動力而凸現孱弱化。[16]

3.社會組織的發展方面。王錫鋅指出，從考察的情況來看，中國社會的利益組織化程度還比較低，這與中國社會事實上的利益分化程度是不相稱的。[5]向春玲指出，目前在我國社會組織發育不成熟。第一，我們對社會組織功能的認識不足，沒有把社會組織真正納入經濟社會發展總體布局。第二，我國社會組織發展緩慢，數量少、規模小、質量低，難以滿足社會發展的需要。第三，有關社會組織的法規體系尚不健全，立法層次較低，有關政策還不完備。第四，社會組織管理的體制機制與社會組織發展不相適應。第五，部分社會組織行政色彩嚴重，沒有很好地在社會管理中發揮出應有的作用。[17]

4.政府對公眾參與的認識和影響方面。楊軍劍指出，一些地方政府雖然開辟了公眾參與的途徑，也取得了一些實效，但在實踐中還存在一些明顯的問題。第一，一些地方政府對公眾在社會管理中的作用和定位模糊，在把握不同社會管理主體的角色、功能方面還有欠缺。第二，以黨代政、黨政不分、政社（事）不分、以政代社的現象在一定程度上仍然存在。第三，政府信息的透明度不高，信息公開途徑少、內容模糊，公眾參與的渠道不暢或流于形式。[18]

5.公眾參與的渠道、方式方面。宋林飛指出，目前，我國公眾參與社會管理的渠道存在兩個突出的問題，一是不充分，二是不夠暢通。[19]王周戶指出，公眾參與的方式也存在不少問題。如，有人提出三種公眾參與的方式——民意代表、非政府組織和精英代表——只是西方民主制度下表達民意的一種工具，在中國的現實邏輯之下，這種工具更容易被強勢集團所掌握。因為既然窮人可以用它來表達自己的利益，富人也同樣可以用來表達他們的利益，而且可以表達得更好。[6]

四、公眾參與社會管理的途徑選擇

針對公眾參與社會管理中面臨的困境和存在的問題，學者們主要從提高公眾參與社會管理的意識和能力、完善公眾參與社會管理的法律制度、發揮社會組織在社會管理中的作用、轉變政府職能和理念、拓寬公眾參與渠道等方面提出了公眾參與社會管理的具體路徑。

1.提高公眾參與社會管理的意識和能力。李飛指出，加強教育宣傳，培育公眾參與意識；開展參與活動，提高公眾參與能力。[20] 黎慈提出，政府應當采取多種方式培養公民參與意識。首先，引導學校教育培養公民參與意識；其次，引導新聞媒體、報刊雜志、互聯網絡進行廣泛宣傳，使公民正確認識自己的權利和自由，提高公民的文化水平和政治覺悟；再次，建立有效的獎勵激勵機制。并且指出，公眾參與能力的培養是一項復雜的系統工程，涉及公眾的自我教育能力、自我管理能力、自我服務能力以及自我發展能力的培養，需要建立規范的培訓、教育制度。[15]

2.完善公眾參與社會管理的制度。程琥指出，建立一套制度保障公眾有序、有效地參與社會管理，這是一項長期性、根本性的工作。公眾參與社會管理的制度建設涉及公眾參與的方方面面，但是法律制度建設也是一個漸進過程，不可能一蹴而就。目前，應當圍繞影響公眾參與的一些關鍵環節和突出問題，加強制度建設。主要是民意調查制度、社會公示制度、社會聽證制度、專家咨詢制度、反饋回應制度等制度的建設。[21]

3.發揮社會組織在社會管理中的作用。向春玲提出，要發揮社會組織社會管理的協同作用。第一，解放思想，充分認識社會組織在當前我國經濟建設和社會發展中的作用；第二，加大培育社會組織的力度，滿足人民群眾不斷增長的物質文化需求；第三，深化改革，創新社會組織管理模式；第四，完善相關法律法規，規范社會組織的行為，依法保護社會組織的權益，促進社會組織健康發展；第五，加強社會組織的自身建設和人才隊伍建設，提高自身服務社會的能力和公信力。[17]李景治認為，培育和發展社會組織要有明確的定位。在執政黨的統一領導下，引導各類社會組織融入社會主流，同群眾組織及其他社會力量協調發展，共同構建健康有序的社會管理格局；對各類社會組織的管理要合理規范。在法律上，要給予合法的地位。在政策上，要為其活動創造良好的空間；對于各類社會組織應當積極引導，要鼓勵和支持公民在自愿的原則下，參加相應的社會組織，在法律允許的范圍內，從事學術和專業活動，提供公共服務，開展公益慈善事業。[22]

3.轉變政府職能和理念。加強和創新社會管理，如果不能把一個全能型政府轉化為服務型政府，就會成為一句空話。政府改革如果不到位，社會管理創新就難以就位。為此，需完成兩個觀念的轉化。首先，將服從理念轉化為服務理念；其次，將包辦理念轉化為公民自我服務理念。[23]楊軍劍提出，政府既要切實轉變職能，又要努力培養塑造公民精神和責任意識，加強公民意識教育。塑造積極的公民精神，培養公眾主動參與公共事務管理、分擔治理責任的現代意識；研究社會管理規律，處理好不同社會管理主體之間的關系；強化主體責任，加大政府信息公開力度；暢通政務公開渠道，保障公眾信息獲取及時準確；更新社會管理理念，準確定位政府職能。[18]

4.拓展公眾參與社會管理的渠道。宋林飛認為進一步拓展與暢通公眾參與社會管理渠道，首要途徑是倡導履行公共責任；建立社區自治與居民參與制度，拓展與暢通公眾參與社區事務的渠道；完善公眾參與慈善和互助制度，鼓勵新的社會階層人士在新經濟組織內部構建和諧勞資關系，參與慈善事業和社會公益活動；建立公眾利益訴求表達與矛盾調解制度，建立解決公眾利益訴求的領導責任制。[19]李君如提出，社會管理新格局給社會管理注入了新內涵，要求政府負起責任，讓社會公眾來參與社會管理。其中，社區建設和社會組織就是在實踐中摸索出的讓公眾參與社會管理的兩種有效方式。[23]

參考文獻：

[1]俞可平.公民參與的幾個理論問題[N].學習時報，2006-12-18.

[2]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].北京：中國法制出版社，2008.12-17.

[3]邢淑英.借鑒國際經驗充分發揮公眾參與社會管理的基礎作用[J].新遠見，2012，（7）：66-71.

[4]戴雪梅.和諧社會與公眾參與問題研究[J].求索，2006，（8）：66-68.

[5]王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個體權利保障[J].東方法學，2008，（4）：24-44.

[6]王周戶.公眾參與的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2011.34-37.

[7]丁元竹.社會建設的理論探索和實踐發展[J].前線，2012，（12）：69-71.

[8]蔡定劍.公眾參與及其在中國的發展[J].團結，2009，（4）：32-35.

[9]馮桂林.公眾參與：建構中國特色社會主義社會管理體制的又一基石[J].湖北社會科學，2013，（1）：8-10.

[10]劉柳珍.論社會管理中的公眾參與[J].求實，2011，（8）：53-56.

[11]孫彩虹.試論社會管理創新和公民參與的作用及實現[J].蘭州學刊，2011，（6）：37-41.

[12]朱慧卿.創新社會管理亟需公眾參與[J].人民論壇，2011，（8）：62-63.

[13]黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理，2003，（10）：32-35.

[14]王鵬.擴大公眾參與是構建民主執政的基礎[J].理論探討，2008，（6）：28-31.

[15]黎慈.公眾參與：政府創新社會管理的有效保障[J].湖北行政學院學報，2011，（6）：85-90.

[16]楊采琴.論公眾參與社會管理的困境[J].求索，2012，（1）：73-75.

[17]向春玲.論多種社會主體在社會管理創新中的作用[J].中共中央黨校學報，2011，（10）：89-93.

[18]楊軍劍.社會管理中的公眾參與問題探析[J].學習論壇，2011，（4）：65-69.

[19]宋林飛.建立社會管理體系的難點和突破[J].社會科學研究，2012，（6）：95-100.

[20]李飛.切實推進公眾參與社會管理[J].理論學習，2012，（9）：48-49.

[21]程琥.公眾參與社會管理機制研究[J].行政法學研究，2012，（2）：66-73.

[22]李景治.中國社會形態的基本特征與社會管理創新[J].學術界，2011，（10）：5-17.

[23]李君如.轉變政府理念擴大公眾參與——論社會管理工作的挑戰、突破與創新[J].人民論壇，2012，（14）：92-95.

責任編輯：蕭雅楠