論土地征收審批制度的思路及其完善措施

摘 要：近年來，經濟的飛躍式發展與城市化進程的不斷擴張都使我國用地緊張的問題不斷加劇，而要緩解人地關系之間的矛盾，杜絕建設用地項目中各種違法、違規問題的出現，首先必須對現行的土地征收審批制度進行改革和完善。本文分析了當前土地征收審批制度中存在的問題，并在此基礎上，提出了完善土地征收審批制度的思路及其具體措施。

關鍵詞：土地審批 制度改革 征轉分離

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）01（b）-0243-01

我國是一個典型的地少人多的國家，一方面，為確保國家的糧食供給必須對耕地進行嚴格的保護，另一方面，隨著經濟的飛躍式發展，城市化進程不斷向鄉鎮、農村擴展，在全國各地大興土木的過程中，建設用地驟然緊張，人地矛盾也在不斷升級。在這一背景下，土地征收審批制度就成為了保證土地合理利用的關鍵環節。

我國現行的土地審批制度主要包括：建設項目用地預審、農用地轉用審批、土地供應審批及征收審批等內容。以農用地轉用為例，審批通常包括擬定申報、審批批準、及組織實施等三個步驟。作為土地制度的核心內容，征地審批制度是滿足我國基本用地需求的重要保障，為使征地工作有法可依且運轉順暢，2010國土資源部出臺了《關于部署開展征地制度改革試點工作的通知》，通過試點城市的制度改革，為建立更加科學、完善、長效的土地制度進行了不懈的探索。

1 當前土地征收審批制度中存在的問題

首先，現行的土地審批過程中，對建設單位使用農民集體所有耕地的情況，往往同時辦理土地征收審批與農用地轉用審批這兩項手續，然而，這兩項審批的目的分別是為了保證農民生產生活和保證農業耕地不隨意轉為非農業建設用地，因此在審批程序與審批數量上寬嚴標準不一。且從實踐上看，審批的步驟繁瑣、效率低下、難以達到預期的效果。由于建設單位需要征收耕地時缺乏自主性，工程所在地的縣級政府必須在當年下達的農用地轉用指標范圍內提出方案并向上層層申報審批，而有些程序必須在多個部門中反復辦理，在層層上報的時間里，相關規定可能已經發生了變化，使征地方案不得不一改再改，不但費時、低效，更可能引起征地過程中合理性、合法性等問題的產生。其次，相關法律的操作性不足，可行性較低。很多法律規定與實際操作脫節，且沒有明確規定具體的審批程序與材料要求，對于審批中涉及數據的真實性、各種標準的填寫規范等具體操作的，往往缺乏明文規定且常出現變化，使審批人員缺乏操作依據。再次，項目審批中具體情況復雜，難以統籌兼顧。由于土地審批涉及的地域廣、人口多，常常出現難以兼顧各方利益的情況，加之目前土地的年度計劃指標往往不能滿足建設用地的發展需要，農田補劃與征地補償的資金壓力又常令征地方案規劃左右為難。基于上述種種現實問題，一些項目就發生了將不具備造田條件的土地報為補開發的基本農田，或偽造數據、提前開工等等違法用地行為。

2 完善土地征收審批制度的思路及其具體措施

2.1 “征轉分離”的土地審批制度的實施

要改變目前土地審批制度中操作性不高、效率低下等問題，就必須以“征轉分離”為核心思路，不斷健全和完善征地審批制度。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地范圍內，結合農村城市化統籌安置農民的需要，將重點發展區域內近期建設項目用地涉及的集體土地先行征收，再根據建設需要和年度農用地轉用計劃指標情況適時實施。審批須嚴格依據土地利用總體規劃和城市總體規劃、近期建設規劃、土地征收年度計劃、征后轉前的土地不撂荒、統一落實被征地農民征地補償安置等原則進行。

2.2 審批程序的規范化

審批中，應加強對征地規模、占補平衡、安置補償等程序的規范和細化，并對土地征收后的用途給予嚴格控制。以征地規模為例，要確定合理的征地范圍，及土地的面積、權屬、界址，并結合土地利用現狀和城鄉建設規劃情況，以符合土地利用總體規劃、土地利用年度計劃以及重大項目計劃為前提進行規劃，避免多征濫征。占補平衡的審批要保證補充耕地面積、質量均符合標準，確保糧食生產不受影響。補償安置方案須將被征地農民的權益保障放在第一位，充分聽取農民意愿。征地補償安置方案批準后，3個月必須完成各項補償安置費用的兌付工作。在安置方法的選擇上應賦予農民自主權，將農民長遠生計一并納入安置考慮范圍。最后，土地征收后要適時依法轉用，通過用途控制避免土地撂荒、征而不用。

2.3 應注意的幾點問題

完善土地征收審批制度還需要充分完備的法律支持、安置資金、以及監察機制作為保障。在修訂《土地管理法》等重要法律依據的基礎上，各級部門都應對各審批環節中的資料要求及填寫方式等細節進行規范化、制度化的管理，以統一的標準提高審批的可行性。對于成區連片實施的征轉分離項目，由于沒有確定具體的用地單位，因此征地時大量的補償安置費用和稅費需要政府或授權機構墊付，其中經營性用地也可采取債券、股票、合作等面向社會融資的方式籌措資金，從而緩解被征地農民安置房滯后，就業難度大，保障制度不健全的突出矛盾。此外，還必須加大對土地利用狀況的執法監察力度，不允許違法建設，并制定最長分離周期，對批準征地后長期不辦理轉用和供地的項目要撤銷批復。

3 結語

綜上所述，與現行土地征收審批制度相比，“征轉分離”的審批制度更適用于目前市場活躍、用地需求量大的客觀環境。由于具有補償安置先行、避免土地閑置、科學分配用地指標等種種優點，目前“征轉分離”的審批制度已經成為我國土地征收審批制度的一大趨勢，實踐中，還必須不斷完善相關法律法規、充分發揮監管職能、并確保項目資金切實到位，使各種違法違規用地行為從根本上得到治理。

參考文獻

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