績效預算法律問題研究

摘要：實行績效預算是20世紀80年代以來西方主要發達國家推行政府預算改革的新趨向，也是我國解決財政資金使用效率和效益低下問題的制度選擇。績效預算以結果為導向，以績效評價為關鍵，以分權為激勵，以監督和責任為約束，與投入導向型的傳統預算制度明顯不同。借鑒西方國家績效預算制度實踐的有益經驗，我國深入推進績效預算制度改革依然面臨路徑依賴、自身局限和制度環境等多個方面的約束。為此，我國應以《預算法》修改為契機，適時嵌入績效預算制度，通過預算權在政府、權力機關和社會公眾之間的優化配置，以績效評價為核心的專門性制度建設和相關制度的及時跟進，為持續推進績效預算改革提供有力的法律保障。

關鍵詞：績效預算；預算法律制度；績效評價

中圖分類號：DF431

文獻標識碼：A

預算法律制度是現代國家公共財政的制度載體和游戲規則，其科學與完備程度直接關系著國家公共財政體制的建設進程和法治化水平。《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）自1995年生效實施以來，在規范預算行為、調整預算關系、強化預算監督等方面發揮的重要作用是有目共睹的，但距離我國公共財政體制改革目標的實現和預算運行法治化的要求仍存較大差距。因此，適時修訂《預算法》，改革與完善我國預算法律制度，不僅是近些年來諸多專家學者的理論思考和理性追求，還正在內化為廣大社會公眾的現實訴愿與感性吶喊。十一屆全國人大常委會對于《預算法》修正案的兩次審議和向社會公開征求意見，預示著該法的修改步入快車道，但最終修改通過的《預算法》能否全面回應社會訴求，切實解決政府預算中的現實問題，有效助推我國預算法治的改革與發展，我們仍需拭目以待。在筆者看來，盡管預算所涉法律問題是多方面的、復雜的，但歸結起來主要呈現為合法性保障和效率性評判問題。前者著眼于預算收支活動的程序與控制，后者看重的是預算資金使用的效率和效果；前者較多關注公共資源分配的民主與政治意義，后者更多偏重于公共資源配置的效益與經濟價值。20世紀以來，發端于美國的“績效預算”改革與實踐，已經做出了以傳統預算制度系統為基礎，以績效評價為切入點，尋求在資源分配與預算成果之間建立某種關聯的改革探索與制度實踐，并呈謹慎樂觀之愿景。在我國，《預算法》（征求意見稿）第9條關于“講求績效”的原則規定，同樣傳遞出理論界和立法機關對于績效預算理論認知與原則確認的愿望。但是，如何將這一原則規定落到實處，能否在總結我國實行預算績效管理有益經驗的基礎上，實現績效預算與傳統預算制度的有效對接，進而探索形成一套適應中國國情的績效預算制度體系，仍是一個需要深入研究與探索的重要法律課題。

一、績效預算的內涵揭示及其制度實踐

（一）績效預算的內涵揭示

績效預算（performance budgeting）是西方發達國家在新公共管理理念和財政民主化背景下，追求政府資金效率的一種預算管理方式。它通過設定有意義的績效目標、衡量進展情況、為決策者在配置有限資源和審議優先次序時提供信息，從而在公共服務中創造價值。與傳統預算模式相比，績效預算為預算流程注入了理性因子，呈現出以下特征：

1 以結果為導向

長期以來，世界各國奉行的是一種投入導向型的政府預算模式，其突出強調的是預算管理的資金分配職能，即政府支配了多少資金，投放到了哪些領域，哪些社會群體享用了財政資金。這種模式追求一種政治效果或遵從績效，主要關注預算支出的民主性和合法性，并不考慮或并不重視財政資金投入的實際效果和結果。與此不同，績效預算則把政府預算視為投入與產出的過程，并認為這一過程要以結果為導向；它把預算的產出和結果區分開來，把產出界定為投入的直接成果，把結果界定為這些產出所帶來的社會后果；它要求政府的預算報告不僅要清楚地說明政府資金使用了多少，產出了什么，而且還要說明取得了什么社會效果。

2 以績效評價為關鍵

推行績效預算的目的在于建立投入與結果之間的關聯性，但在將資源與成效相關聯之前，政府需要系統地采集與成本和績效有關的可靠、一致、完整且可比較的信息。因此，建立起一種科學有效的績效評價機制，即一種對公共部門資源利用、產出之生產以及預期結果之達成等有關信息的系統收集、分析和報告的制度和流程，進而透過一組指標，來衡量政府活動的產出和結果實現的程度，對于能否真正施行績效預算制度具有至關重要的意義。在實踐中，績效評價也常常成為各國推行績效預算改革時遭遇的最突出薄弱環節，因為績效評價面臨著評價指標的恰當選取、評價標準和方法的科學確立、績效信息的有效供給和合理運用等諸多現實問題的困擾。

3 以分權為激勵

預算管理權限的劃分始終是預算法律制度的核心問題，權力過于集中或分散，均容易導致財政資金配置失衡。在傳統的投入導向型預算模式下，盡管在建立多層級預算管理體系的同時，立法機關也在逐步強化預算監管，但在實際運行中，預算管理權還是過多地集中在了行政管理體系的頂層，預算單位有效利用預算資源的積極性和主動性被抑制，不同預算單位之間的預算利益沖突以及由此引致的逆向選擇行為和后果常常被這種表面上的規范化所掩蓋。績效預算在本質上屬于分權化改革。采行績效預算，要求預算單位根據政府績效來編制和執行預算，實質上加大了預算單位的預算管理自主權，有助于發揮其預算管理的主動性和創造性。當預算單位成為績效評價主體后，會把政府績效與預算資源的爭取自覺結合起來，在預算執行過程中也會主動有效地配置資源，以達到提高預算資源使用效率的目的。

4 以監督和責任為約束

在預算分權的同時，當然離不開預算監督和責任的約束。與投入導向型預算制度不同，績效預算使資源投入與政府行為的產出和效果聯系起來，大大提高了政府運行的透明度，不僅使政府內部的管理者能夠準確把握其工作的優劣狀態，政府績效報告還可以成為廣大社會公眾評價和監督政府的一個基本依據。同時，績效預算還進一步細化了責任關系，即在賦予中下層預算管理者更大支出自主權的同時，又通過績效評價指標明晰預算單位的預算義務，要求其為預算執行的結果負責。這將有助于改變傳統預算模式下支出機構官僚預算最大化的動機，擬制其“要錢”和“花錢”的沖動。

（二）績效預算的制度實踐

績效預算理念肇始于20世紀初葉的美國，30年代被田納西流域管理局和美國農業部采納，1949年在全國推行，但在70和80年代，績效預算卻處于被忽視的地位。20世紀80年代后期，為了提高政府運行效率、縮減支出、控制赤字規模，澳大利亞和新西蘭率先開始績效管理或預算改革，美國、加拿大、法國、荷蘭、英國、德國等大多數發達國家以及馬來西亞等部分發展中國家也相繼開始績效預算的改革探索與制度實踐，從而形成了績效預算改革的新潮流。

1 市場化趨向的政府改革——績效預算的改革背景

自20世紀80年代開始，以經合組織（OECD）成員國為代表的西方發達國家相繼掀起了一場以“新公共管理理論”為理論基礎，以預算制度改革為核心的、市場化取向的政府改革運動。在傳統的政府治理框架和投入導向型預算模式下，政府運行表現出低效率、無效益、浪費嚴重等問題，以及由此引致的經濟停滯、財政困難、信任危機等，是各國推行績效預算的直接動因。無論是早期績效預算的淺嘗輒止，還是目前新績效預算的卓有成效，都具有直接而鮮明的經濟目標，即通過重新構造公共預算和財政管理體制，使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創造出最大的貨幣價值。

2 立法活動的及時跟進——績效預算的制度保障

制度變革離不開立法的確認與保障，完備的法律制度體系有助于保障績效預算改革預期的順利實現。具有合法性的績效預算制度改革比較容易獲得社會公眾的認可、支持和協作配合，有助于減少改革阻力、節約改革成本、推進改革速度。這不僅是美國早期開展預算改革的經驗教訓，而且是西方發達國家進行新績效預算改革時的共同做法。在美國，早期因為忽視了立法機關的參與，致使績效預算改革陷入停滯，而1993年《政府績效和成果法案》的出臺則開啟了績效預算改革的新篇章。新西蘭作為預算改革的先行者，正是1986年《國有部門法案》、1989年《公共財政法案》和1994年《財政責任法案》等法案建構了中央政府推行績效預算改革的基礎。當然，績效預算改革對立法的需求在更大程度上依賴于一國的法律傳統和公共管理體制而不是改革者的主觀愿望。

3 權責發生制的適時引入——績效預算的會計核算

權責發生制是與傳統預算的收付實現制相對應的一種會計核算方法，它要求本期已經實現的收益和已經發生的費用，不論款項是否收付，均應該作為本期的應稅所得和應扣除費用。相應地，本期未實現的收益和未發生的費用，即使款項已經在本期收付，均不得作為本期的應稅所得和應扣除費用。在績效預算改革中，不同國家根據各自的國情適時地將權責發生制引入政府預算會計核算和政府預算編制領域，使得政府預算會計能夠適應預算績效管理測量的要求，為尋求合理的撥款規模、制定科學的績效規劃、調整未來的績效目標等發揮基礎性作用。其中，澳大利亞1998年《財務管理和受托責任法案》和英同2000年《政府資源與賬戶法案》則成為兩國將權責發生制作為政府預算、政府會計和財務報告之基礎的法律依據。

4 績效信息的合理運用——績效預算的目標追求

比較分析績效預算在不同國家的改革實踐，我們可以發現，盡管幾乎每一個將績效信息納入預算考量的政府都聲稱自己所執行的就是績效預算，但是這并不意味著績效預算在所有國家的改革實踐是等量齊觀的，實踐中的績效預算與理論設計上的績效預算有較大距離，而這種距離集中體現為績效信息在不同國家預算中的運用狀態。大多數經合組織成員國的公共部門預算編制和管理重心已經從投入轉向產出，這種轉型改善了管理質量并提高了政府活動的有效性和效率。美國聯邦政府機構一直在努力滿足立法機構的要求，在預算請求和預期績效成果之間建立更為直接的關聯，試圖利用績效信息來提高管理效率，但實際上績效信息并沒有被納入預算參與者的考量和決策過程，是一種典型的“報告型績效預算”。澳大利亞則將績效信息廣泛應用于預算決策，將評估結果用于支持新的提案和財政節約。新西蘭的預算編制基于產出而不是投入，其目標在于盡可能地使資源分配與績效緊密聯系，更好地將結果信息整合到預算和管理過程之中。

二、我國的績效預算改革及其面臨的制度約束

（一）我國的績效預算改革實踐

從20世紀90年代末開始，我國圍繞建立和完善公共財政管理體制的改革目標，先后推行了部門預算、國庫集中收付、政府采購等一系列預算制度改革，在增強預算編制的合理性和提高預算資金分配的規范性方面取得了明顯效果。但是財政管理體制中“重投入、輕產出”以及“重分配、輕管理”的作法并未得到根本改變，財政支出中追蹤問責機制缺失，財政資金使用不經濟甚至浪費現象依然嚴重。解決這一問題的關鍵就是要在財政管理中引入績效理念，由“重投入”轉向“重效益”，強化財政支出的績效管理。為此，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，十七屆二中、五中全會進一步提出“推行政府績效管理和行政問責制度”、“完善政府績效評估制度”的原則要求，為我國開展預算績效管理、加快預算制度改革指明了方向。與此同時，有關財政績效評價與管理的理論研究在全國范圍內迅速展開，中央和地方各級政府及其財政部門先后出臺大量的規范性文件，做出不少有益探索，為財政績效評價體系的建立提供了制度依據。

開展財政績效評價與管理工作，需要建立一套完整的績效評價制度體系來規范各類主體的行為。2009年6月財政部發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，確立了財政支出績效評價應當遵循的基本原則和主要依據，并對評價對象和內容、績效目標、評價指標、評價標準和方法、組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結果及其應用等內容做出了系統規定。2011年4月財政部重新發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對原辦法做出了進一步修訂與完善，從而為全面推行財政支出績效評價與管理提供了重要的制度依據。2011年7月財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》，對于在全國范圍內推進預算績效管理的指導思想、基本原則、主要內容和工作要求進一步提出指導性意見，以完善公共財政體系，推進財政科學化、精細化管理，強化預算支出的責任和效率，提高財政資金使用效益。

為了統一規范中央部門預算支出績效評價工作，財政部預算司于2005年發布《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》。相應地，其他司局先后出臺和修訂了分行業、分部門的財政績效評價管理辦法，如《中央級教科文部門績效考評管理辦法》、《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》、《中央級農口部門項目支出績效考評實施辦法（試行）》、《中央經濟建設部門部門預算績效考評辦法（試行）》、《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法》，等等。為了保證績效評價工作的具體實施，一些中央預算單位還制定有本部門的實施細則，如中國地震局制定的《中央財政項目績效考評實施辦法（試行）》等。此外，根據2009年財政部發布的《關于進一步推進中央預算部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》，部分試點單位針對試點項目制定了更為具體的實施辦法，對項目績效評價提出了更為細化的要求，如農業部對“農業科技跨越計劃”和“科技入戶工程”兩個試點項目制定有相應的評價方案，以進行全面績效考評。

與此同時，各級地方財政部門也在加強預算績效管理方面開展了積極探索，取得了一定實效。截至目前，全國所有36個省級財政部門都制定了專門的預算績效管理制度和辦法，并隨著實踐工作的開展不斷補充和完善，其中，河北、青島直接以政府的文件發文，天津、內蒙古、上海、浙江、寧波、廣東、貴州等7個地區以政府辦公廳的文件轉發，其他均以財政廳（局）發文。各地還制定了相應的配套文件，如內部工作流程、相關協調制度、規范性文本等，制度建設漸成體系。以此為基礎，各地績效評價工作穩步開展，評價范圍逐步擴大，評價項目和涉及資金量逐年增加，預算績效管理的范圍不斷拓寬，績效評價結果得到多種方式和不同程度的應用，全面實施績效管理工作的基礎已經初步建立。

（二）我國推行績效預算面臨的制度約束

在充分肯定我國已經開始的績效預算改革嘗試取得積極成效的同時，我們必須清醒地認識到距離績效預算制度的真正建立和有效實施仍然存在巨大差距。造成這種差距的緣由固然是多方面的，但是推行績效預算遭遇的制度阻滯值得我們高度關注與深思。

1 對傳統預算制度的路徑依賴難以在較短時間內予以克服

一個國家的政府預算絕不只是一個經濟問題，而是行政管理體制乃至政治體制問題。盡管政府預算的規模和結構變動受制于經濟運行狀況，但最終的管理框架和運行效果，則是以國家的社會管理目標為依據的。一旦其政府預算體制形成并付諸實踐運轉，必將形成一種制度慣性和路徑依賴。我國現在開展的績效預算改革是在原有預算制度基礎上生成的，并不是另起爐灶、白手起家，因此，這一制度的生成和實施可能面臨的制度約束是不言而喻的。第一，制度化的預算權力分配格局難以被打破。依據我國《預算法》而運行的現行預算體制，在很大程度上是預算權力在政府、人大等相關主體之間和各自內部的配置結構制度化的產物和體現。在政府內部，預算權力機構極度“碎片化”；在政府與人大之間的關系方面，人大的預算監督職能實際上沒有落到實處，成為這一時期預算體制運行和預算權力分配結構的基本特征。在這樣一個制度運行模式下引入績效預算改革，調整或重新分配預算權力，可能遭遇的困難是不難預見的。第二，軟約束的預算決策方式難以被改變。國家預算的決策過程實質上是政府和議會（人大）以及政府各部門之間預算意志的協調統一過程。由于我國缺乏預算制度的剛性約束，加之預算制度自身的局限性，預算決策極易受到個性化意志或人為因素的影響，致使預算過程充滿著各種不確定性因素，爭預算、爭項目、“跑部錢進”等亂象叢生。在這樣一種預算決策軟約束的制度慣性背景下，試圖通過績效預算改革來達致強化預算決策規范性和提升預算結果效率性的愿景，可能遭受的抵制或不適應是可想而知的。第三，信息化的預算過程難以被認同。推行績效預算的核心問題就是要把績效管理引入預算管理，要把績效信息運用到預算的編制和執行過程。這對于已經習慣于傳統預算體制運行的機構和人員，尤其是擁有影響預算決策權力的有關領導來說，無疑是充滿挑戰的。因此，在真正理解引入績效預算的必要性和緊迫性的同時，必須充分認識到真正建立和實施績效預算制度的艱巨性和長期性。

2 績效預算自身的發展性制約著績效預算制度的立法進程

眾所周知，績效預算制度正在被越來越多的國家引入和實施，但是，績效預算在制度實踐中所顯露出的局限性和發展性，仍然使得績效預算法治化的進程面臨質疑和困難。因為“一個有效的績效預算系統高度依賴于績效度量和報告、戰略規劃以及績效管理等重要因素”，績效預算在一些西方發達國家幾個周期的運轉并沒有完全達到制度設計的初衷，其自身存在的一些問題仍有待研究與解決。第一，戰略規劃的制定面臨困局。戰略規劃是一項長期政策規劃，通過對于政府機構的任務、目的、基于結果的目標和戰略的選擇，來確立按政策優先排序的資源分配，以明晰從現在通向未來愿景的路徑。但是這種戰略規劃合意的達成首先需要解決與政府行政目標多元性之間的關系協調問題，因為基于效率考量的戰略規劃失去了靈活性，而政府多元目標的靈活性抹殺了效率。同時，把民眾對于公共產品和服務的消費需求的不同偏好集合為共同的戰略規劃意愿，也是非常困難的，因為公共選擇機制并不是最理想的效率機制，民眾在選擇過程中存在偏好表達不充分和意愿集合的多重困難。第二，績效指標與度量始終留存改進空間。績效指標與度量是實施績效預算體系的關鍵，也是預算績效管理中公認的世界難題。因為政府行為的特殊性決定了傳統的和單一的成本、效率、產出等指標難以確切反映出復雜的公共支出績效狀況以及未來發展和決策的輔助價值。為此，必須建立一個具有多重價值標準、多向維度以及多元評估主體的績效指標體系來對政府績效支出做出科學度量和合理評價，其間所面臨的價值沖突、技術障礙、外部性等難題，都需要協調或克服。第三，績效報告的質量和運用不能令人滿意。績效報告是本預算周期的評價結果，又是下一個預算周期的基礎和依據，基于績效指標和度量難以克服的技術和信息制約，績效報告的真實性和質量常常基于道德風險而難以得到保障，其運用的結果往往是公共利益在“惟績效指標論”的“數字游戲”中遭受侵損。

3 推行績效預算所需要的制度環境尚需建立和優化

施行績效預算離不開正式制度的確認和保障，而且還需要非正式制度的支持與協同。盡管我國近些年以來的預算制度改革不斷取得新進展，但是圍繞績效預算制度改革的制度變革和環境改善仍極其有限。第一，預算績效管理的法治化仍處于較低水平。從我國政府預算的改革實踐不難看出，《預算法》的修訂進程緩慢，專門性績效預算的制度化建設尚未走出立法效力層級低、權威性差、綜合性立法缺位的困局，依然停留在財政部門的部門規章、政策指導或規范性文件層面。第二，預算信息公開仍不到位，預算透明度差。公開政府財政預算不僅是廣大社會民眾行使知情權、監督政府財政行為的客觀需要，而且正在成為中央和地方各級人民政府推進依法行政、提高財政運行績效、自覺接受社會監督的內在需求。但我國預算信息公開透明度仍然不夠，公眾很難通過公開渠道獲得政府預算以及執行情況的完整信息，而公開披露的信息往往很宏觀、很粗略，“外行看不懂、內行說不清”的形勢并未得到實質性扭轉。第三，績效預算的文化認同尚未形成。績效預算只有較好地融入我國文化譜系之中才能在實施中發揮其優勢與作用。但績效預算運轉所需要的組織文化與我國傳統文化的價值追求并不一致甚至存在沖突，很難通過改造在短時間內獲得公眾認同。其中，以血緣和情感為本位形成的人際關系網和“公法毀而私情行”的社會積淀，使得預算原則和規則退居次要地位；社會現實生活中弄虛作假、欺上瞞下的卑劣作風使得傳統預算制度在表面上融合了績效預算制度的形式，但仍然擺脫不了“換湯不換藥”、“穿新鞋走老路”的命運。

三、我國預算法律制度改革與績效預算的制度嵌入

（一）預算法律制度改革的目標定位

理論上的質疑和現實中的困局并沒有阻擋績效預算制度在越來越多國家的探索與實踐，中國的現實國情進一步加劇了我國推行績效預算改革的復雜性和艱巨性，由此也引致了人們對于我國開展績效預算改革目標定位的不同認識。在理論層面上講，合法與績效作為政府預算管理的核心問題，代表了政府預算管理的不同層次和不同水平。合法是預算制度早期階段所要解決的關鍵問題，績效則是在預算合法性問題得到有效解決后所追求的更高層次目標。在研究解決財政資源的稀缺性與社會公共需求的無限性這一根本矛盾關系的過程中，合法是基礎，績效是歸宿。從實踐層面上看，發達國家的政府績效預算改革也是根據不同時期、不同階段的現實情況，適時適度地在某些方面取得局部突破，逐步實現整體協調發展。

具體到我國而言，盡管績效預算改革面臨多重制度約束，但我們不能無視和阻止已經開始的預算績效改革實踐；與此同時，盡管我國績效預算改革工作不斷推進，但我們也不能忽略尚未實現的預算合法性控制目標。換言之，我國的政府預算法律制度改革已經走到了一個合法性控制與效率性追求交叉并重的時間節點上，預算投入控制與預算結果控制必須同步進行：一方面，預算投入控制改革如部門預算、國庫集中支付、政府采購制度改革等需要進一步深化；另一方面，在全國范圍內繼續探索績效預算改革，努力把試點經驗進行推廣和擴展。任何誰先誰后的政策選擇可能都不符合我國預算制度改革目標的最佳判斷，因為我們所處的國內外形勢和制度環境已無法讓我國的預算制度改革重回原點，完成合法性目標后再去追求效率，我們只能直面問題、迎難而上，在雙重制度阻滯的夾縫中努力實現整體突破。為此，我們必須在穩步推進中尋求預算合法性控制制度建設與預算績效管理制度改革之間的契合與對接，這也理應成為我國在推進預算制度改革時應當堅持的形勢判斷和基本立場。

（二）預算法律制度改革的路徑選擇——預算權力的優化配置

政府預算制度的變革是一個國家政治和經濟制度變革的反映，政治和經濟制度變革的長期性、復雜性和規律性決定了政府預算制度變革的基本路徑。但從法的調整機制而言，預算權力是預算法律制度的基本范疇，預算法律制度的改革與發展在很大程度上體現為預算權力配置結構的調整與優化，即通過不斷完善的預算法律制度，保證預算編制、審批、執行、調整和結果評價等權力，在政府、權力機關和社會公眾之間及其各自內部的劃分與配置實現合理化、科學化。

1 統一政府財政部門的預算分配權

在市場經濟國家，預算分配權大都由政府財政部門統一行使。預算分配權的分散直接制約了編報部門預算的及時、完整和統一。針對我國預算權力機構“碎片化”的現實境況，預算法律制度改革應當在將預算編制權與執行權下放給各部門的同時，集中與統一預算分配權，明確財政部門是惟一可掌握財政資源的合法機構，其他任何國家機構都不能私自占用財政資源。為此，我國應當通過不斷深化的部門預算改革，從根本上重構財政部門和各個部門之間的預算關系，將預算權力逐步從各個部門集中到財政部門。部門預算改革強調綜合預算，伴隨我國預算外資金納入預算管理改革舉措的逐步推進，部門控制的預算外資金將被納入財政部門控制的預算程序，而且，國庫單一賬戶體系的建立，也使得這部分資金被集中到財政部門控制的賬戶體系中。同時，部門預算改革強調“先有項目才有預算、先有預算才有支出”，越來越強調細編預算，這樣就逐漸取消了部門的資金二次分配權。當然，部門預算改革也從另一個方面限制甚至取消了財政部門擁有的自由裁量權。因為在這種模式下，人大批準政府預算也就批準了各個部門的預算，財政部門每年應該給部門的撥款額度，預算批復后的撥款時間等均被明確地確定下來，財政部門不能不給，也不能拖延撥付。此外，這種部門預算改革從一定程度上也有助于形成對有關領導曾經擁有和習慣使用的非正式支出權的制約。

2 強化各級權力機關的預算監督權

預算監督權是現代各國立法機關普遍享有的一項重要權力，是立法機關財政權的核心權能。根據我國《憲法》、《預算法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》等規定，各級人大及其常委會享有包括年度預算草案、預算執行報告、預算調整方案和決算的審查權、批準權，對預算執行的監督權，財政和稅收事項的立法保留權及對與憲法、法律相抵觸的有關預算、決算行政法規、決定、命令和地方性法規、決議的撤銷權等在內的預算監督權。與此同時，省級人大常委會也紛紛制定出臺預算審查監督方面的法規或條例，進一步細化地方人大預算審查監督方面的權力內容和行使規則。因此，盡管由于預算體制等諸多原因，各級人大預算決定權和監督權的實現情況在目前仍不太理想，但在我國現行的政治框架內，未來各級人大在行使預算監督權方面是大有可為的。結合我國《預算法》修改，具體可以從以下方面做出制度改進：第一，賦予人民代表大會預算案修正權，即人大在對政府預算進行審查的同時享有預算案修正權，以彌補預算程序的空白，完善人大審查政府預算的職能。第二，建立人大對政府預決算的否決機制，即當政府預算的編制和執行偏離預算目標時，人大有權拒絕批準預算案和決算案，以確保人大在政府預決算方面的終局決定權。第三，建立對預算違規違法行為的懲戒機制，即人大有權就政府或政府有關部門領導的違規違法行為進行問責，以維護人大的權威性和法律的嚴肅性。第四，建立職業化、權威性的預算審查監督隊伍和機構，以提升人大的預算審查監督能力。對于上述改革舉措，《預算法》應當就各項權力的行使主體、適用條件、內容限制、責任形式和處理程序等作出明確規定。

3 保障社會公眾的預算參與權

政府預算直接關涉廣大納稅人的切身利益，社會公眾參與政府預算是現代預算民主的內在需求。預算決策的制定不是某種純理性的知覺，而是通過調整現狀使參與者達成或重新達成一致的一個漸進過程。離開了預算民主和公眾參與，績效預算改革就有可能異化為政府及預算部門自彈自唱的獨角戲和數字游戲。保障社會公眾的預算參與，需要兩個方面的制度支持：第一，積極推進預算公開制度建設，不斷提升預算透明度。結合我國正在進行的《預算法》修訂工作，將預算公開的精神實質和原則要求明定于《預算法》總則，貫穿于政府預算的編制、審議批準、執行、調整與決算等預算制度運行的全過程。同時，進一步完善我國政府信息公開立法，將需要公開的政府預算的主要內容、公開方式和程序、監督與問責等，加以具體化和規范化，進一步提高預算公開制度的可操作性。還有，要正確處理預算公開與保守國家秘密之間的關系，確保政府預算公開的張弛有序。對于依法確定的屬于國家秘密范圍的預算信息，應當嚴格按照法律規定的保密制度和監督管理措施執行；對于不屬于國家秘密范圍的政府預算信息，則應依法予以公開，堅決杜絕假借保守國家秘密的名義阻礙預算公開的行為或現象發生。第二，創新預算參與方式，努力提高預算參與水平。盡管我國預算過程的開放性仍然很低，但在一些地方政府和地方人大的推動下，預算過程正在通過預算聽證會、預算民主懇談等不斷創新的多元方式向社會開放，接受民眾的參與。例如，2004年和2005年河北省人大財經委先后舉行的省本級教育資金預算草案聽證會和省本級農業、水利、林業部門預算聽證會，2004年江蘇省響水縣就2005年財政預算安排舉行的聽證會，就使得越來越多的社會公眾參與到政府預算過程之中，并能夠在一定程度上影響預算資金安排。這種模式被形象地稱為“政府掌勺、群眾點菜”。2005年浙江省溫嶺市新河鎮將其采用多年的民主懇談機制運用到預算領域，2006年該鎮人大進一步完善預算民主懇談機制，設計了一種將預算民主懇談與人大代表制度相結合的機制，使公民能夠參與人大對政府預算的審查。值得注意的是，2010年6月和8月，十一屆全國人大常委會先后以分組會議和聯組會議的形式對2009年中央決算報告和糧食安全問題進行了首次專題詢問。此后，許多地方人大常委會也相繼開展了專題詢問。依法開展專題詢問活動，成了人大常委會開展監督工作的一種具體方式和中國民主政治的常態。從法律角度來說，專題詢問不是一般的解疑釋惑，而是通過一種公開、透明的方式，將公權力的運行置于陽光之下，置于社會公眾的監控之下。這種方式也為社會民眾了解和參與政府預算提供了參照和支持。

（三）績效預算改革的制度嵌入

績效預算不應當被視為一種機械理性的系統，可以在充滿競爭性需求的復雜環境下替代政治性的資源選擇過程；相反，它是一種基于信息基礎的資源分配管理過程，借助于責任歸屬來保證政府的績效，并通過靈活的權限下放和其他激勵措施來獎勵良好的績效，幫助決策者和公眾了解政府投入所帶來的利益，并由此做出明智的抉擇。因此，在我們進一步強化預算法律制度合法性控制功能的同時，并不排斥績效預算制度的引入。申言之，我們可以通過績效預算的制度嵌入，尋求預算政治決策的更大經濟價值。

1 適時出臺專門性績效預算立法

欲求績效預算的法治化，績效預算立法首當其沖。這不僅是績效預算法治化的基礎和前提，還是績效預算改革的內在要求，因為來自于立法機關的強力而一致的政治支持對于績效預算改革至關重要。圍繞績效預算立法，需要重點解決兩個問題：第一，績效預算立法的效力定位問題。由于績效預算是在傳統預算法律制度的基礎上為政府預算加入績效考量的因素，從而引導政府預算從“投入導向”向“結果導向”轉型的產物，它不尋求對一個國家原有預算制度體系的整體否定或替代，而且還有賴于原有預算制度體系的健全和有效。因此，從立法的效力層級來看，績效預算立法不會動搖預算法的基本法地位，而是應當定位于預算法的下位法，其基本功能在于細化和實施預算法就績效預算改革作出的原則性要求和一般性規定，是一個國家預算法律制度體系中理性成分的基本體現和制度支撐。第二，績效預算立法的模式選擇問題。由于績效預算自身的爭議性和發展性所致，推行績效預算改革的國家大都采用了單行立法的模式，新西蘭更是通過多部單行立法，以獲得績效預算改革的持續推動力。立足于我國績效預算改革的實際情況，結合我國的立法體制和立法傳統，我國也不宜追求完備的、系統的績效預算立法，而是應當順應績效預算改革和績效預算制度建設的實際需要，不斷總結試點和實踐經驗，及時就相關問題進行單行立法和專門立法，如《戰略規劃和年度預算法》、《財政支出績效評價法》等，并適時加以修改與完善，為進一步推進績效預算改革提供制度保障。

2 績效預算配套制度的立法跟進

績效預算改革是一個關涉全局的政府預算改革，不僅需要專門性績效預算立法確認和保障的局部突破，而且需要相關制度配套與對接的系統化支撐。具體而言，績效預算制度的建立和運行，離不開以下相關制度建設的跟進：第一，及時建立戰略規劃制度。為了提高預算資金的確定性，用戰略框架為績效預算提供前提條件，是英、美、澳、新等國實施績效預算改革時取得的成功經驗。這些國家都建立了中長期支出框架，而不是傳統的年度預算，這在實施預算限額方面具有明顯優勢。我國是一個擁有計劃或規劃傳統的國家，“國民經濟和社會發展計劃”在我國政治經濟生活中一直保持著重要而特殊的地位。但是如何實現規劃編制和實施的制度化，如何將這種規劃與財政預算改革緊密地聯系起來，如何將中長期戰略計劃與預算目標設定聯系起來，仍是一項需要研究解決的制度性問題。這一問題的解決對于政府編制年度預算并確定支出重點，強有力地約束各支出部門的支出需求，使經濟波動時期的支出控制更加可行，確保政府政策的連續性，弱化政府領導人的更替對預算和政策造成的負面影響等方面具有重要意義。第二，加快推進政府會計制度改革，引入和實施權責發生制。由于傳統收付實現制會計制度不能有效支持以績效為導向的政府預算改革，因此，引入權責發生制是政府會計制度改革必須面對的。從制度建設層面來看，問題不在于是否引入，而在于多大程度上引入，如何處理收付實現制與權責發生制在我國的有機結合。立足于中國國情，總結和承繼我國預算會計的有益作法，吸收國外政府和非營利組織采行權責發生制會計制度的成功經驗，我國應當在一定范圍內，有選擇、有步驟地實現權責發生制與收付實現制的有機結合。對于權責發生制的業務范圍，可以按照確實發生、易于計量的原則加以確定。第三，建立和實施績效審計制度。在財政信息不對稱的制度安排背景下，立法機關只有在獲得審計機關提供的可靠信息的支持下，對于政府預算的監督職權才被賦予實質意義。其中，審計機關和審計工作的獨立性是審計信息真實可靠的基礎和關鍵。為此，我國應當逐步改變目前審計機關隸屬于國務院和地方同級政府管理的模式，建立獨立于政府，直接對人大負責的審計機構和工作機制。建議實行審計機關經費單獨批準和撥付制度，即審計機關的預算經費可由人民代表大會審查與批準，人大財經委簽發支付令，財政部門據此撥付。只有這樣才能解除財政部門對審計機關的預算約束，才能割斷審計機關與政府之間的利益連帶，才能保證政府預算績效審計的獨立性和客觀性。世界審計組織明確指出，績效審計是對政府管理活動的經濟性、資源使用的效率和達到目標的效果進行的審計。具體到預算領域，績效審計應當與預算執行審計相結合，既要審計預算項目支出的合法性、真實性及其使用效率，又要審計績效預算的執行情況，并在此基礎上提出預算項目執行績效情況報告。在這方面，我國尚處于起步階段，對某些財政投資項目進行過績效審計的試點，還需要進一步總結經驗，通過制度化建設，為績效審計的全面推廣提供制度保障。第四，構建績效預算改革激勵機制，努力提升績效預算改革的制度認同。公共管理和預算改革的歷史告訴我們，績效預算制度改革創新的命運往往并不取決于邏輯概念、良好意圖和恰當的價值，而是依賴于操作層面——改革者能否真正理解和有效解決實際問題及他們能否不斷獲得支持。為此，必須構建激勵機制以有效提升政府自身能力建設和社會公眾認同，最大限度地消解改革阻力。在政府自身能力建設方面，政府公務人員的激勵和培訓至關重要，因為建立和維護績效預算系統的絕大部分工作是由政府和立法機關預算部門的公務人員完成的。人員培訓不僅要能改變他們的抵觸心理，而且要讓他們勝任工作，在履行日常職責的過程中建立績效意識以改變組織文化。對于改革執行機構，要賦予它們使用一定比例節余資金的權力以示獎勵和支持，鞏固和提高其參與積極性。此外，還要加快績效數據信息系統的建設、維護和跟蹤，為績效信息的數據采集提供基礎設施支撐。在提升社會認同度方面，要善于組織和引導績效預算改革的理論研究和社會輿情，加強政府、人大與社會民眾之間的溝通與互動，尤其是強化績效預算改革的民眾參與，努力培育和形成一種認同、支持和寬容改革的社會氛圍。

四、績效評價制度——績效預算法律制度的關鍵構成

所謂績效評價，又稱為財政支出績效評價，是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。建立健全績效評價制度不僅是建構績效預算法律制度體系的關鍵環節，而且是關涉績效預算改革和實施效果的重點和難點問題。科學完備的績效評價制度，主要涉及以下內容：

（一）績效評價主體制度

績效評價主體制度主要是解決“誰評價”的問題。選擇什么樣的機構或單位作為開展績效評價的主體，關系到績效評價的成敗和評價結果的公信力。在實行績效預算制度的發達國家，如美國、英國、澳大利亞和新西蘭，都由多元主體參與績效評價，基本上包括被評價對象自身、上級政府（機關或領導）、立法機關、公眾和學術研究機構。在我國，根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》（2009）第3條的規定，績效評價的主體是各級財政部門和各預算部門（單位）。當然，囿于部門規章自身的局限性，這種相對單一性和內部性的主體范圍規定具有其自身的合理性，也與我國當前績效預算改革的實際情況相適應。但筆者認為，著眼于績效預算改革的未來發展和績效評價的單行性立法定位，應當按照多元化、內部與外部相結合的原則來確定我國績效評價的主體范圍。具體而言，應將以下主體納入績效評價的主體范圍：

1 預算部門（或單位）

所謂預算部門，是指與財政部門有預算繳撥款關系的國家機關、政黨組織、事業單位、社會團體和其他獨立核算的法人組織。預算部門應當成為績效評價的當然主體。因為由預算部門進行績效評價是踐行分散預算決定權的客觀要求，預算部門在編制預算的同時對所編制的預算進行績效評價，可以及時根據績效評價結果調整預算安排，使預算編制過程中的“天價預算”趨于合理。同時，預算單位擁有開展績效評價所需要的最全面、最真實的一手信息，預算單位成為績效評價主體具備績效信息方面的顯著優越性。此外，在有關國家的績效評價實踐中，由預算單位本身作為主要的績效評價主體，亦比較成功。

2 財政部門

財政部門是一個國家財政管理體制有效運行的樞紐，在績效預算改革中居于核心地位，自然應該成為績效評價的主體。財政部門作為專司財政管理和運行的國家機關，除了組織自身作為預算部門的績效評價外，應當負責擬定績效評價的規章制度和相應的技術規范，組織、指導本級預算部門、下級財政部門的績效評價工作；根據需要可以對本級預算部門、下級財政部門的支出實施績效評價或再評價，提出改進預算支出管理的意見并督促落實。

3 權力機關

權力機關在績效預算改革中的主要職責是立法支持、預算案的審議批準、預算執行和決算監督等，不應是績效評價的主要主體。但績效評價的直接目的之一，就是為權力機關審議預算和決算提供依據或參考，如果權力機關對于某項預算的績效評價結果的真實性、客觀性有異議，除了可以直接否決該項目或要求原部門重新進行績效評價外，還有權自己組織績效評價，或交由其所屬的預算委員會或財經委員會，或委托審計機構，或委托社會中介機構，均無不可。

4 審計機關

審計機關除了擔負預決算審計職責外，還可以成為預算績效評價的重要主體。我國應當在總結績效審計試點工作經驗的基礎上，研究解決績效審計執行領域的困難，不斷拓展績效審計的適用范圍，加強績效審計制度建設，使審計機關成為我國績效評價中一支具有獨具公信力的力量。

5 社會中介服務組織

由社會中介服務組織受托開展的第三方績效評價，因其自身地位的獨立性、人員和業務能力的專業性等優勢而具備良好的社會公信力。由此也決定了社會中介服務組織必將成為未來績效評價實務中的重要主體。當然，這種第三方績效評價也離不開國家法律對于市場準入、評價標準、評價范圍、評價程序和評價結果運用等問題的科學指引與有效規制，以防范流弊滋生。

6 社會公眾

社會公眾也應當成為績效評價主體，參與到績效預算評價過程中來，但因專業知識和業務能力的局限性，社會公眾很難獨立完成對預算項目的績效評價。因此，我們可以借鑒其他國家的有益作法，引導社會公眾參與到國家機關或社會組織的績效評價中去，表達自己對政府所提供的公共產品和服務的意見或愿望，財政部門、預算單位在制定績效評價標準時，可以將公眾的意見作為一項評價指標，予以充分重視與考量。

（二）績效評價指標體系

績效評價指標是衡量績效目標實現程度的考核工具，其制定的合理與否直接關系到整個績效預算實施的成敗。因為政府行為的特殊性決定了傳統的和單一的成本、效率、產出等指標難以確切反映出復雜的公共支出績效狀況及未來發展和決策的輔助價值。可以說，預算績效測量的難題是績效預算制度自身的內在缺陷，也是制約績效預算改革得以深化的最大桎梏。因此，必須建立一個具有多重價值標準、多向維度以及多元評估主體的績效指標體系，科學合理地評價政府支出績效。

1 績效目標

財政支出的基本目標是追求財政資金使用的經濟性、效率性和效益性。其中，經濟性是財政活動的先導和基礎，效率性是財政有效機制的外在表現，效益性是財政活動最終效果的反映。在績效預算中，績效目標是指績效評價的對象（即納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金）計劃在一定期限內達到的產出和效果。績效目標構成績效指標體系的依托，不同的目標定位決定了其績效指標體系的差異性。從制度操作層面來看，績效目標應當由預算部門在申報預算時提出，按照規定將其編入年度預算，由財政部門審核。績效目標應當包括預期產出、預期效果、服務對象或項目受益人滿意程度、達到預期產出所需要的成本等主要內容：第一，指向明確，即績效目標要符合國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃，并與相應的財政支出范圍、方向、效果緊密相關；第二，具體細化，即績效目標應當從數量、質量、成本和時效等多個方面進行細化設計，盡量采用定量表述，確實不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述；第三，合理可行，即制定績效目標時要經過調查研究和科學論證，目標須符合客觀實際。績效目標一經審核確定，一般不予調整，并將隨同預算一并批復，成為預算部門執行和項目績效評價的基本依據。

2 評價指標

評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具。從理論上講，如何構建評價指標體系是績效評價制度的核心和關鍵，是績效預算的難點所在。但在實際操作中，我們通常難以達到績效評價理論上的最優狀態，更多地是嘗試用各種指標去定性或定量地評價政府部門的產出，通過不斷完善的評價指標觀測來達到實踐中的次優。因此，從法律制度層面而言，我們不能期冀制定出適用于所有政府預算項目的評價指標體系，而是應當在充分考慮經濟、社會、文化和心理等各種因素的基礎上，根據預算部門的不同性質、預算項目的不同類型和績效評價工作的實際需要，分別設定評價指標。

從我國的實際情況出發，績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的原則，滿足可行性、科學性和適用性等特征；根據績效評價的不同層次和類型，分別建立起預算項目支出績效評價、部門預算支出績效評價、預算綜合績效評價等指標群。按其適用性，每個指標群可具體劃分為共性指標、個性指標、補充指標等。其中，共性指標是指適用于所有評價對象的指標，通常包括資金到位率、資金使用率和支出效果率三項指標，用以反映預算編制和執行情況，財務管理狀況，資產配置、使用、處置及其收益管理情況，以及經濟效益、社會效益等。個性指標是指針對預算部門或項目特點設定的、適用于不同預算部門或項目的業績評價指標，是評價公共支出績效的核心指標，如經濟建設支出指標、財政社會保障支出指標、政府運轉支出指標等。在這些一級指標之下，再根據不同的具體支出項目，可相應設置二級、三級等多級績效評價指標。補充指標是指根據績效評價工作對象以及當時所處的社會、經濟環境而設置的可選性指標或備選指標。此外，適應政府行為的特殊性要求，確定評價指標體系時還應考慮定量指標和定性指標、業務指標和財務指標、實施過程指標和完成結果指標等多種評價指標組合的協調與配合，以免發生以偏概全、惟量化指標論、惟結果指標論等不良后果。我國現行的《財政支出績效評價管理暫行辦法》僅把績效評價指標分為共性指標和個性指標兩類，并沒有給出可以量化的考評指標，仍顯宏觀和原則，尚需在績效評價實踐中加以細化和具體化。

3 評價標準和評價方法

評價標準是指衡量財政支出績效目標完成程度的尺度，是實際績效與計劃績效比較的基礎，也是改進政府部門預算管理的績效導向。因此，評價標準的正確選擇是預算支出績效評價體系建立的主要環節，也是績效評價具體工作中的一個重要步驟。評價標準可分為定量標準和定性標準。這兩種標準又可以根據標準的取值基礎不同分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準。評價標準要根據評價的具體目標、組織實施機構和評價對象來確定，且可以隨著經濟的發展和客觀環境的變化而相應調整。財政部門以及有關部門還可以定期發布有關評價標準，以提高有關評價標準的權威性。關于評價方法，國際上比較通行的作法主要有成本效益分析法、最低成本法、因素分析法、歷史動態比較法、公眾評判法、綜合指數法、費用職能比較法、目標評價法等。我國《財政支出績效評價管理暫行辦法》第11條規定主要采用前5種評價方法。但是不管有多少種方法，評價方法的選用應當堅持簡便有效的原則，根據評價對象的實際情況，采用一種方法或多種方法的集成進行績效評價，以免幾種方法同時并用導致制度沖突或疏漏。

（三）評價結果及其應用制度

績效評價結果的有效應用是開展績效評價工作的目的和歸宿，是衡量預算投入與預算結果之間關聯度的風向標。但預算投入與既定的社會效果之間并不存在百分之百的相關性，許多不可控因素與項目活動一起共同產生了現有的結果。因此，在預算安排中，完全按照績效信息作出預算決策也不合適。尤其是在我國目前狀態下，預算部門提供的績效信息在準確性、有效性、及時性等諸多方面都尚待提高，預算過程中的政治性考慮仍占主導地位，因此，將評價結果的應用依然定位于僅對預算決策起參考作用，不失為一種恰當的選擇。但是，著眼于未來發展，我國應逐步建立預算支出績效評價結果反饋和應用制度，不僅要將績效評價結果及時反饋給預算的具體執行單位，要求其根據績效評價結果，完善管理制度、改進管理措施、提高管理水平、降低支出成本、增強支出責任，而且應將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，優化資源配置。在績效評價中發現問題、達不到績效目標或評價結果較差的部門（單位），財政部門和預算部門可予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應當根據情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出。同時，應將績效評價結果向同級人民政府報告，為政府決策提供參考，并作為實施行政問責的重要依據。此外，還應將績效評價結果按照政府信息公開的有關規定在一定范圍內公開，尤其是一些社會關注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況，應依法向社會公開，以提高績效評價結果的透明度。

結語

盡管施行績效預算是世界范圍內政府預算體制改革的共同選擇，但績效預算自身的局限性使得我們只能對績效預算抱有合理的預期。立法部門的堅定支持和有關法律制度的及時跟進，構成績效預算的內生性需求和實踐性條件。我國已經在預算績效管理改革和財政支出績效評價立法方面開展了實質性的探索與嘗試，但距離真正意義上的績效預算法律制度的建立和運行，仍有很遠的路要走。我們不僅要適時推動績效預算專門立法的出臺，更要在績效預算核心制度——預算評價制度建設的精準化和有效性方面取得實質性進展，還要在制度環境營造和績效文化培育等方面付出長期而艱苦的努力。

責任編輯：邵海