英國報(bào)刊監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與走勢

摘要：

為保障媒介的權(quán)力，對報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒體采取了業(yè)界自律的形式，沒有將其納入法規(guī)的管制模式之下，行使監(jiān)督職能的組織是報(bào)刊投訴委員會（PCC：Press Complaints Commission）；在廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)媒體等電子媒體的管理上則設(shè)立了相關(guān)的部門，制定了相應(yīng)的法規(guī)。這種媒體監(jiān)管方式盡管被其他國家爭相效仿，但對上述體制質(zhì)疑的聲音仍不斷高漲。英國報(bào)刊監(jiān)管體制的走向值得關(guān)注。

關(guān)鍵詞：

媒體 報(bào)刊 監(jiān)管 體制 英國

英國對媒體的監(jiān)管采取雙規(guī)制模式。英國的報(bào)刊等平面媒體雖然受到兼并法和競爭法的約束，但根據(jù)出版自由原則，平面媒體享有出版的自由，可以在政治和公眾事務(wù)中表達(dá)自己的立場。在職業(yè)道德方面，英國平面媒體行業(yè)依靠自律，在自律規(guī)范的約束下，即使有違反道德準(zhǔn)則的情況也不會對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的處罰。

英國一向重視對廣電行業(yè)的組織性監(jiān)管，廣電行業(yè)受到的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于平面媒體。英國的商業(yè)廣播和電視行業(yè)有一套法律法規(guī)，對媒體的所有權(quán)、競爭活動、頻道的獲取、節(jié)目內(nèi)容、新聞準(zhǔn)確性、公正性和道德性都做了明確規(guī)定。相關(guān)法律中，對公共利益也做了明確的界定。自1954年英國出現(xiàn)私營廣播電臺以來，英國開始設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)對廣電行業(yè)進(jìn)行規(guī)制和管理，根據(jù)1954年的《電視法案》，獨(dú)立電視管理局（ITA）負(fù)責(zé)向商業(yè)電視臺頒發(fā)執(zhí)照并監(jiān)督其運(yùn)行。其職責(zé)包括監(jiān)督節(jié)目中保留適當(dāng)數(shù)量的政治報(bào)道，確保電視節(jié)目不降低審美標(biāo)準(zhǔn)。1972年，ITA更名為獨(dú)立廣播管理局（IBA），其規(guī)范媒體的權(quán)利延伸到獨(dú)立的商業(yè)廣播領(lǐng)域，主要職責(zé)之一是確保商業(yè)廣播和電視新聞節(jié)目的準(zhǔn)確性、公正性和不違背倫理道德。

這種監(jiān)管體制形成的原因在于，電視和廣播對公眾的影響力較報(bào)刊等平面媒體更大，如果電視和廣播傳播攻擊性的內(nèi)容，那么將難以對其進(jìn)行控制。此外，制訂這一規(guī)定的另一個重要理由在于，無線傳輸頻率在當(dāng)時(shí)是有限的稀缺資源，并非每個人都能分配到一個波段，因此獲得執(zhí)照的廣播媒體應(yīng)提供多樣化的、平衡的節(jié)目與公眾分享。[1]

一、報(bào)刊投訴委員會

二戰(zhàn)結(jié)束后，為解決政府內(nèi)部、各政治黨派之間，以及社會其他團(tuán)體之間普遍擔(dān)憂的20世紀(jì)平面媒體的責(zé)任感和信任感衰退問題，英國于1945年成立皇家報(bào)刊委員會（Royal Commissions on the Press），專門從事報(bào)刊業(yè)監(jiān)督工作。然而，剛剛成立的皇家報(bào)刊委員會并沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用，新聞從業(yè)者違反職業(yè)道德的現(xiàn)象并沒有得到改觀。由于人們擔(dān)心“官方信息機(jī)構(gòu)過度發(fā)展”，建議由志愿者組成一個報(bào)業(yè)評議會對報(bào)刊進(jìn)行監(jiān)督這個意向成為社會共識。由此，1953年成立了報(bào)業(yè)總評議會（Press Council）。成立評議會的初衷是旨在加強(qiáng)維護(hù)媒體職業(yè)道德規(guī)范和報(bào)刊媒體的自律（self-regulation），希望政府能最大限度地減少對報(bào)刊所有權(quán)和管理方式的干預(yù)。

20世紀(jì)80年代后期，全國性小報(bào)之間競爭激烈，各種聳人聽聞的故事層出不窮，這引起了英國議員們對報(bào)紙行為的重視，其中就包括那些對個人隱私的侵犯行為。

1989年，保守黨政府成立了一個咨詢小組，即隱私及相關(guān)問題委員會，調(diào)查是否需要在制度上或其他方面推行改革，以進(jìn)一步保護(hù)隱私和改善普通公民針對報(bào)紙的求助權(quán)利。該委員會由著名的律師、王室法律顧問大衛(wèi)·考爾卡特（David Calcutt QC）擔(dān)任主席，因此該委員會也被稱為“考爾卡特委員會”。

1990年6月，該委員會建議廢除報(bào)業(yè)評議會，成立新的組織機(jī)構(gòu)——報(bào)業(yè)投訴委員會。同樣建議，如果這些改革不能在一定觀察期內(nèi)（后來被定為18個月）有效遏制報(bào)刊業(yè)的侵權(quán)趨勢，那么報(bào)業(yè)將要被置于法定監(jiān)管之下。為緩解新的立法威脅，報(bào)業(yè)評議會隨即解散，1991年1月1日，報(bào)刊投訴委員會成立。

報(bào)刊投訴委員會由英國的報(bào)紙和雜志雇主組成，作為行業(yè)自治機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理公眾對報(bào)紙和雜志報(bào)道內(nèi)容的投訴，按照《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》對公眾的投訴進(jìn)行裁決，對媒介和公眾之間的爭端進(jìn)行調(diào)解，以自律爭取新聞自由。[2]

二、組織與救濟(jì)方法

為保持新聞的公正性，除主席由報(bào)界委任外，報(bào)刊投訴委員會的成員多來自其他行業(yè)，該委員會的主要組織結(jié)構(gòu)如下。

任命委員會（Appointments Commission）的成員多為非報(bào)業(yè)人士，只有一名委員來自報(bào)刊業(yè)界。準(zhǔn)則委員會（Code Committee）則是由報(bào)刊業(yè)界資深編輯人員組成。該委員會的主要職責(zé)是制訂《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》（Code of Practice）。準(zhǔn)則委員會制訂的準(zhǔn)則將被寫進(jìn)報(bào)刊社與編輯記者簽訂的合同條款中，如有違約情況發(fā)生，報(bào)刊社可解除與違反規(guī)定的雇員簽訂的合同。報(bào)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)委員會（The Press Standards Board of Finance）的成員主要來自報(bào)刊業(yè)。該委員會的職能是向報(bào)刊業(yè)征收費(fèi)用，這也是報(bào)刊投訴委員會的資金來源，其征收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)發(fā)行量。約章遵守小組（Charter Compliance Panel）具有監(jiān)督報(bào)刊投訴委員會的職能，主要通過對投訴進(jìn)行隨機(jī)抽查的方式來評估委員會工作的成效，每年年底提交報(bào)告，組成獨(dú)立評估小組對PCC的運(yùn)作和管理績效進(jìn)行評估。

報(bào)刊投訴委員會的《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》包括以下16個方面的內(nèi)容：1.準(zhǔn)確性；2.答辯機(jī)會；3.隱私；4.騷擾；5.侵?jǐn)_處于悲痛或受到突如其來打擊的人群；6.兒童；7.性犯罪中的兒童；8.醫(yī)院；9.犯罪報(bào)道；10.秘密裝置和詭計(jì)；11.性犯罪受害人；12.歧視；13.財(cái)經(jīng)新聞；14.保護(hù)信息源；15.刑事審判證人的酬金；16.向罪犯支付酬金。

其中，關(guān)于“準(zhǔn)確性”條款規(guī)定，報(bào)刊不得刊登不準(zhǔn)確、誤導(dǎo)或不真實(shí)的信息，包括圖片。如有嚴(yán)重的偏離事實(shí)、誤導(dǎo)陳述或歪曲事實(shí)的報(bào)道，必須立即以顯著方式在適當(dāng)位置予以糾正，公開刊登道歉聲明。

“隱私”條款則申明：任何人的隱私和家庭生活、居所、健康與通信（包括數(shù)字化通信）都有權(quán)得到尊重，報(bào)刊編輯對未經(jīng)允許而侵犯任何人的隱私必須有正當(dāng)?shù)睦碛桑谖唇?jīng)允許情況下不得拍攝他人在私人場所的照片。

關(guān)于“騷擾”的條款指明：記者不得威脅、騷擾或持續(xù)追蹤，記者在受訪者要求停止后不得持續(xù)問詢、打電話、尋找或拍照，在被要求離開受訪者的財(cái)產(chǎn)所在地后應(yīng)迅速離開，必要時(shí)應(yīng)證明自己的身份和所屬機(jī)構(gòu)。

關(guān)于“保護(hù)信息源”的條款規(guī)定保護(hù)信息源是記者的道德義務(wù)。

為了讓公眾了解投訴的具體程序，PCC還制訂了《投訴人約章》（Complainant's Charter），提供全天候的熱線電話服務(wù)。當(dāng)人們認(rèn)為自己的權(quán)益受到報(bào)紙或雜志的侵犯、但又無意通過法律程序來進(jìn)行維權(quán)時(shí)，可以向PCC投訴，從而獲得公正的裁決，并要求相關(guān)媒體以適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行公開更正。

在投訴時(shí)，投訴者需要提供有關(guān)侵權(quán)的詳細(xì)信息，出示相關(guān)材料和證據(jù)，如具體的報(bào)道內(nèi)容、出處和發(fā)表日期等。還需對侵權(quán)的內(nèi)容作出必要的說明。進(jìn)行投訴時(shí)，當(dāng)事人不必出面，可以通過PCC提供的投訴程序做免費(fèi)的提訴，這在很大程度上避免了司法程序的煩瑣和由此帶來的對個人隱私的暴露。

為擴(kuò)大社會影響，PCC在其網(wǎng)頁上對相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、裁決案例、年度和季度報(bào)告等都進(jìn)行了詳細(xì)介紹，任何人都可以在網(wǎng)站上進(jìn)行查閱。PCC還舉辦講座和研討會，探討新聞從業(yè)人員的職業(yè)倫理意識和媒介素養(yǎng)的提升等問題。此外，PCC還向社會散發(fā)宣傳材料，并在會員媒體的報(bào)紙上刊登公益廣告以擴(kuò)大社會的認(rèn)知度。

在一個相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，PCC成功地通過調(diào)解等方式緩解了媒體與公眾的矛盾，加強(qiáng)了記者的職業(yè)道德意識，在一定程度上得到了社會的認(rèn)可。尤其是當(dāng)媒體從業(yè)人員意識到他們的工作應(yīng)受到倫理道德約束時(shí)，他們會采取自律行為，在新聞實(shí)踐中遵守職業(yè)道德和倫理指南。

三、問題與展望

英國學(xué)界認(rèn)為媒體自律已成為一種傳統(tǒng)，報(bào)刊投訴委員會針對其新聞活動的投訴進(jìn)行裁決，從而減少了來自社會的法律訴訟，有效地預(yù)防了行政管理機(jī)構(gòu)對媒體的干預(yù)。另外，在這種體制下，媒介組織可以適度地調(diào)整行業(yè)道德原則，由于行業(yè)道德原則的制訂者是新聞行業(yè)的“內(nèi)部人士”，與執(zhí)法者以國家的力量推行的強(qiáng)制性規(guī)范相比，這些業(yè)務(wù)準(zhǔn)則更易于為新聞工作者接受和遵守。這種制度被認(rèn)為是保護(hù)英國言論自由的關(guān)鍵。從1953年開始，裁決媒體投訴的機(jī)構(gòu)是報(bào)業(yè)總評議會。到了1991年，由報(bào)刊投訴委員會來裁決。[3]

但這種自律體制也存在一些弊端，人們對這一體制一直存有爭議。如報(bào)刊投訴委員會無權(quán)勒令賠償、勒令刪除冒犯性報(bào)道或處罰，只能停留在公布對報(bào)刊的裁決和建議刊登道歉信的層面，這也就使得報(bào)刊投訴委員會的監(jiān)督力度有了一定的局限性。

再者，管理裁決機(jī)構(gòu)的工作人員同時(shí)也對新聞行業(yè)負(fù)責(zé)，他們之間的相互合作是行業(yè)運(yùn)行的保證，因此他們對行業(yè)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對公眾的責(zé)任。盡管報(bào)紙投訴委員會具有一定的獨(dú)立性，但是其自律活動需要看媒體公司的臉色行事，因?yàn)楹笳邽槠涮峁┵Y金，設(shè)定其管轄范圍，報(bào)刊投訴委員會無權(quán)對某一出版物提起經(jīng)濟(jì)制裁，從而相對削弱了其力量。[4]

英國文化、傳媒和體育委員會（Culture， Media and Sports Committee）近年發(fā)布的報(bào)告顯示，英國報(bào)刊業(yè)界職業(yè)倫理水準(zhǔn)處于下降的趨勢。英國報(bào)業(yè)自律制度的有效性也一再被質(zhì)疑。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立，擁有充分的資源和懲罰的實(shí)權(quán)是媒體自律的關(guān)鍵。報(bào)刊投訴委員會的改革是大勢所趨。報(bào)刊投訴委員會面臨三種選擇：1. 成為新的法定機(jī)構(gòu)，結(jié)束報(bào)刊的自律，即組成一個相當(dāng)于電視與通信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定機(jī)構(gòu)取代報(bào)刊投訴委員會，或?qū)⒃撐瘑T會納入電視與通信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依法設(shè)立一個獨(dú)立監(jiān)管方并享有以下權(quán)力：罰款、提供賠償、頒發(fā)或撤銷媒體執(zhí)照的權(quán)力。2. 建立媒體標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威（對自律的補(bǔ)充）。其權(quán)限和具體措施是有權(quán)審查媒體機(jī)構(gòu)、與媒體簽署會員合同、提高多次違規(guī)者的會費(fèi)、進(jìn)行調(diào)解與裁決。3. 新的委員會主要提供調(diào)解或仲裁服務(wù)以作為訴訟的替代方法。該委員會能決定重大事件的事實(shí)糾紛、能決定罰款并勒令刪除冒犯性內(nèi)容、違規(guī)的媒體會受到嚴(yán)厲懲罰等。

也有觀點(diǎn)主張把報(bào)刊投訴委員會納入通信辦公室。通信辦公室（Ofcom）成立于2003年，其成立的法律依據(jù)是2002年3月制定的《Ofcom設(shè)立法》。2003年出臺的《通信法》則為通信辦公室制定了更為明確的行動方針。以互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)為代表的新媒體出現(xiàn)，使得通信和廣播電視領(lǐng)域的界限日益模糊，通信和廣播電視正在呈現(xiàn)出前所未有的融合趨勢。現(xiàn)有的法規(guī)已難以適用于這種融合的趨勢，制訂一個能有利于整合更多資源、適應(yīng)數(shù)字化、IP技術(shù)的信息通信法制體系已成當(dāng)務(wù)之急，這也是促成通信辦公室成立的主要背景。

通信辦公室替代了以往的廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會、獨(dú)立電視委員會、廣播管理局、電信管理辦公室，以及無線通信局。這些機(jī)構(gòu)過去擁有獨(dú)自的管理范圍：廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會的監(jiān)管對象是電視臺節(jié)目中的色情和其他方面的敏感內(nèi)容等問題，獨(dú)立電視委員會負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和監(jiān)管商業(yè)電視臺服務(wù)，電信管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管電話、互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)等方面的服務(wù)，廣播管理局負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和管理所有獨(dú)立電臺的服務(wù)并監(jiān)督節(jié)目和廣告質(zhì)量，無線通信局負(fù)責(zé)分配和管理民用的無線電通信頻譜。

2003年以后，通信辦公室獨(dú)立在通信和廣電領(lǐng)域從事對于內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及電信和頻譜等方面的管理。當(dāng)媒體違反了Ofcom的要求或準(zhǔn)則時(shí)，Ofcom有權(quán)對其進(jìn)行罰款，甚至吊銷其營業(yè)執(zhí)照。

對于將報(bào)刊投訴委員會納入通信辦公室有不少人持反對意見，原因是為了保障媒體對社會監(jiān)督的有效性，對以報(bào)刊為代表的傳統(tǒng)媒體和廣播電視行業(yè)應(yīng)采取不同的監(jiān)管方式，且通信辦公室在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也存在很多問題。雖然該機(jī)構(gòu)擁有英國的通信和廣電產(chǎn)業(yè)的管理職能，但機(jī)構(gòu)內(nèi)部在職能上各自為政，沒能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的整合。通信辦公室的成立與其說是來自技術(shù)融合的驅(qū)動和需求，不如說是新自由主義的產(chǎn)物，是“政治上的妥協(xié)”。[5]通信辦公室所存在的癥結(jié)對于急于整合通信和廣電產(chǎn)業(yè)的國家和部門來說也是不得不思考的問題。報(bào)刊投訴委員會的改革面臨多種選擇，其改革走向也具有一定的借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] [2] [美]鮑勃·富蘭克林等.新聞學(xué)關(guān)鍵概念[M].諸葛蔚東，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：307-308，39-40.

[3] G. Robertson and A. Nicol Media Law（4th edn）[M]. London： Penguin.2002：676.

[4] Developments in British Phone-hacking Scandal[EB/OL].The Associated Press. http：//www.realclearpolitics.com，2012（6）.

[5] Paul Smith.The Politics of UK Television： The Making of Ofcom[J].Media Culture & Society，2006（6）：28.

（作者單位：中國科學(xué)院大學(xué)新聞與傳播系）