我國(guó)城市社區(qū)管理中存在的主要問(wèn)題及其改革

【摘 要】計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市社區(qū)體制存在管理體制不合理、居委會(huì)自治性質(zhì)不強(qiáng)、管理目標(biāo)不明確等問(wèn)題。需從法律保障、制度保障、組織保障等三方面進(jìn)行社區(qū)改革：在法律中明確社區(qū)發(fā)展的根本目標(biāo)與公眾參與機(jī)制；轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府工作重心的轉(zhuǎn)變；合理確定社區(qū)管理機(jī)構(gòu)工作的基本內(nèi)容；制定社區(qū)管理公約。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代城市管理;社區(qū)管理;改革;管理目標(biāo)

1.社區(qū)概念與現(xiàn)代社區(qū)管理目標(biāo)

社區(qū)在我國(guó)是一個(gè)全新的概念。“社”是群體，“區(qū)”是指地域，社區(qū)是指居民進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng)，具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類生活群體及其活動(dòng)區(qū)域[1]。我國(guó)從解放后到改革開(kāi)放以前一直沒(méi)有采用社區(qū)的概念，直到1979年社會(huì)學(xué)的恢復(fù)才重新提出。

現(xiàn)代城市管理的本質(zhì)是對(duì)人力資源的管理。管理的目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)以人為本的理念，為人們充分、全面地開(kāi)展服務(wù)。社區(qū)作為城市基層組織，其管理目標(biāo)必然要和城市管理的目標(biāo)相一致，社區(qū)的主要管理目標(biāo)應(yīng)該是不斷改善社區(qū)生活環(huán)境，提高社區(qū)生活質(zhì)量，使社區(qū)里的每一個(gè)居民都能夠人盡其才，自由而充分地發(fā)展。

2.我國(guó)目前的社區(qū)管理模式

國(guó)以來(lái)我國(guó)城市社區(qū)一直采用的是由區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會(huì)形成的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”的管理模式。1954年12月，經(jīng)第一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定：街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)，其主要職能是辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居委會(huì)的工作，反映居民的意見(jiàn)和要求；而居民委員會(huì)是群眾性的居民自治組織，應(yīng)當(dāng)按照居民的居住情況并參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，它的任務(wù)是辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，向當(dāng)?shù)卣从尘用竦囊庖?jiàn)和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府的號(hào)召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作，調(diào)整居民間的糾紛等。

3.我國(guó)城市社區(qū)管理中存在的主要問(wèn)題

3.1社區(qū)的管理體制不合理

我國(guó)目前實(shí)行的社區(qū)管理是區(qū)街兩級(jí)政府、三級(jí)管理體制。這種管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。它的嚴(yán)重弊端之一就是行政色彩太濃，缺乏公眾參與機(jī)制。區(qū)街都是政府行政機(jī)構(gòu)，社區(qū)的決策一般由區(qū)街政府做出，居民基本沒(méi)有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，只是被動(dòng)地接受管理。它的另一個(gè)嚴(yán)重弊端就是條塊分離。由于區(qū)街中的單位隸屬于不同的行業(yè)管理部門，基本上屬于條條管理，區(qū)街行政管理的范圍僅局限于區(qū)街所屬單位及居委會(huì)，而對(duì)于占本區(qū)面積、人口絕大多數(shù)的部、省、市屬單位則沒(méi)有管理權(quán)。

3.2社區(qū)管理目標(biāo)不明確

現(xiàn)代管理學(xué)最關(guān)注的是人的因素。現(xiàn)代管理的本質(zhì)就是服務(wù)。因此，社區(qū)管理的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是為社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)居民提供一個(gè)真正有“家園”的溫馨感和一個(gè)有社區(qū)依存感、歸屬感的社區(qū)環(huán)境，使社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)居民都能安居樂(lè)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)“全面、自由而充分地發(fā)展”。遺憾的是我國(guó)目前的城市社區(qū)管理體制沒(méi)能體現(xiàn)出這一重要的管理思想，導(dǎo)致了我國(guó)不少社區(qū)管理人員缺乏服務(wù)意識(shí)。如有的社區(qū)管理人員以“官”自居，對(duì)居民態(tài)度不好，不主動(dòng)幫助居民解決社區(qū)建設(shè)中與他們的切身利益密切相關(guān)的問(wèn)題，到居委會(huì)辦事難是不少居民的看法。

3.3居委會(huì)的自治性質(zhì)不強(qiáng)

居委會(huì)在法律上是群眾性自治組織，但實(shí)際上建國(guó)以來(lái)居委會(huì)卻一直是作為政府的基層辦事機(jī)構(gòu)而存在并發(fā)揮作用的。街道、公安、市容管理、婦聯(lián)、環(huán)衛(wèi)等政府各部門都不斷地給居委會(huì)下達(dá)任務(wù)，而且許多任務(wù)還規(guī)定了明確的指標(biāo)和考核辦法。居委會(huì)的工作本該只是協(xié)助，政府部門卻把大量本該由他們承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了居委會(huì)，直接導(dǎo)致了居委會(huì)出現(xiàn)了婆婆多、任務(wù)多、開(kāi)證明多、統(tǒng)計(jì)報(bào)表多、會(huì)議多的“五多”現(xiàn)象，有的居委會(huì)承擔(dān)來(lái)自上級(jí)的任務(wù)每年竟多達(dá)180項(xiàng)[2]。居委會(huì)成員整天忙于完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)而疲于奔命，沒(méi)有時(shí)間聽(tīng)取、研究和解決本社區(qū)內(nèi)居民最關(guān)心和急待解決的問(wèn)題。

4.對(duì)我國(guó)城市社區(qū)改革的思考

4.1社區(qū)改革需要法律保障

（1）在法律中明確社區(qū)發(fā)展的根本目標(biāo)。要切實(shí)把不斷改善居民生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量，讓居民安居樂(lè)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)全面自由而充分地發(fā)展作為社區(qū)建設(shè)管理的根本。

（2）在法律中明確社區(qū)公眾參與機(jī)制。由于歷史原因，我國(guó)普遍缺乏社區(qū)公眾參與機(jī)制，居民缺乏參與意識(shí)。但是公眾參與已是大勢(shì)所趨，關(guān)鍵是公眾參與社區(qū)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)法制化，讓居民有法可依。

4.2社區(qū)改革需要制度保障

（1）盡快轉(zhuǎn)變政府職能，理順城市管理體制，實(shí)現(xiàn)政府工作重心的轉(zhuǎn)變。這是城市管理現(xiàn)代化的必然要求。目前我國(guó)社區(qū)管理中出現(xiàn)的許多問(wèn)題是城市管理體制方面的因素造成的，是單靠社區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身無(wú)力解決的。只有盡快轉(zhuǎn)變城市管理體制才能有力地推動(dòng)社區(qū)改革的進(jìn)程。

（2）合理界定政府部門和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。要重新恢復(fù)居委會(huì)的自治性質(zhì)，合理界定政府部門和居委會(huì)及其它社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。給居委會(huì)減負(fù)，去除其濃厚的行政色彩，摘去其“官”帽。將大量強(qiáng)加給居委會(huì)的公共事務(wù)返還給區(qū)街級(jí)以上的政府部門，保證居委會(huì)擁有合理的工作強(qiáng)度，有足夠的時(shí)間做好本職工作。

（3）合理確定社區(qū)管理機(jī)構(gòu)工作的基本內(nèi)容。居委會(huì)及其它社區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為居民自治組織，工作中心是保障和提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，如反映民情，促進(jìn)鄰里友誼，意外糾紛的處理，犯罪和災(zāi)害預(yù)防，治安，公眾保健，豐富社區(qū)文化生活，信息服務(wù)，社區(qū)內(nèi)的市容衛(wèi)生、道路、下水道、環(huán)境保障以及與社區(qū)自身建設(shè)、發(fā)展有關(guān)的工作等。

（4）在社區(qū)環(huán)境的維護(hù)管理上，制定“社區(qū)管理公約”。社區(qū)管理公約可以由居委會(huì)和社區(qū)管理公約的內(nèi)容可以涉及住戶的權(quán)力和義務(wù)、公共設(shè)施的使用與管理、社區(qū)環(huán)境的維護(hù)與變更等。

（5）建立城市住區(qū)社區(qū)管理新體制。根據(jù)城市住區(qū)的特點(diǎn)，建立起適應(yīng)其規(guī)劃結(jié)構(gòu)的居住區(qū)－小區(qū)－組團(tuán)三級(jí)社區(qū)管理新體制[3]。積極引進(jìn)現(xiàn)代物業(yè)管理的新觀念，將我國(guó)的居委會(huì)制度逐步向社區(qū)現(xiàn)代物業(yè)管理方向轉(zhuǎn)變。

4.3社區(qū)改革需要組織保障

（1）各級(jí)政府和黨組織高度重視社區(qū)管理工作。各級(jí)政府和黨組織一方面對(duì)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作要提供充分的支持。城市政府要強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和管理基礎(chǔ)工作的認(rèn)識(shí)，把加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)納入城市發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃中；逐步建立有利于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理的考核激勵(lì)機(jī)制；把社區(qū)服務(wù)工作當(dāng)作城區(qū)工作社區(qū)化的突破口和示范點(diǎn)，不斷推動(dòng)社區(qū)建設(shè)；另一方面，由于社區(qū)管理機(jī)構(gòu)是最貼近普通百姓的群眾性自治機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)三級(jí)規(guī)劃結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)建立起與之相適應(yīng)的層級(jí)管理體系，認(rèn)真聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，隨時(shí)體察民情，反映民意。

（2）社區(qū)的管理人員努力提高自己各方面的素質(zhì)。現(xiàn)代管理的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是：一切為了人。各級(jí)社區(qū)管理人員要增強(qiáng)全心全意為社區(qū)居民服務(wù)的觀念，不斷開(kāi)動(dòng)腦筋，提高工作效率，方便居民，改善居民的生活環(huán)境質(zhì)量，讓群眾滿意。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)管理方法和模式，洋為中用，古為今用，取長(zhǎng)補(bǔ)短。只有這樣，我國(guó)的社區(qū)管理水平才能不斷提高。

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