黔西縣基層動物防疫監督體系建設的現狀及建議

中圖分類號：S8 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O8-0154-03

動物疫病是畜牧業發展的大敵，是畜產品質量安全的隱患，要有效控制動物疫病，保障畜牧業健康發展，必須抓好基層動物防疫體系建設，夯實動物疫病防治基礎。筆者對我縣基層動物防疫體系建設情況進行了調研和思考，特提出如下建議。

一、現狀

（一）動物防疫機構設置情況

1、 縣級動物防疫機構設置情況。根據《省人民政府關于印發貴州省獸醫管理體制改革實施方案的通知》（黔府發[2006]18號）及《畢節地區行政公署關于印發地區獸醫管理體制改革實施方案的通知》（畢署通字[2007]20號）文件精神，黔西縣人民政府辦公室《關于印發黔西縣畜牧獸醫局職能配置內設機構和人員編制方案的通知》（黔政辦發[2007]115號）撤銷黔西縣畜牧事業局，組建黔西縣畜牧獸醫局，為黔西縣人民政府的正科級機構，使用事業編制，行使畜牧獸醫行政管理職能。同時縣機構編制委員會組建了黔西縣動物衛生監督所和黔西縣動物疫病預防控制中心，均為隸屬于縣畜牧獸醫局副科級全額撥款事業單位。2010年12月底根據《中共畢節地委辦公室、畢節地區行署辦公室關于印發《黔西縣人民政府機構改革方案》的通知》（畢委辦字[2010]12號）和《中共黔西縣委、黔西縣人民政府關于黔西縣人民政府機構改革的實施意見》（縣發[2010]13號））文件精神，黔西縣人民政府辦公室《關于印發黔西縣農牧局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（黔政辦發[2010]166號），組建黔西縣農牧局，為黔西縣人民政府工作部門。

2、鄉(鎮)動物防疫機構設置情況。2007年初，根據畜牧體制的有關文件精神，均按照“一鄉一站”的原則設立了畜牧獸醫站，為縣畜牧獸醫局的派駐機構，對其批復的“三定”方案中職責任務包括了動物防疫監督等相關職責。2011年鄉(鎮)機構改革成立了鄉(鎮)農業服務中心。鄉(鎮)畜牧獸醫站類屬于鄉(鎮)農業服務中心。

（二）動物防疫機構人員編制及實有人員情況

1、縣級動物防疫機構人員編制及實有人員情況。縣動物防疫機構人員編制共21名。其中：動物衛生監督所全額事業編制7名，實有人員6人。動物疫病預防控制中心全額事業編制14名，實有人員14人。

2、鄉(鎮)動物防疫機構人員編制及實有人員情況。全縣26鄉(鎮)畜牧獸醫站全額事業編制118名，實有人員93名，另外，每個村都臨時聘用了1名防疫員，全縣現有村級防疫員360名。

二、存在的主要問題

從調研情況看，雖然我縣已基本建立了行政執法、技術支持與基層檢疫相結合的動物防疫體制，在有效防范動物疫病和保障動物產品安全，維護社會穩定等方面做了大量工作，也取得了一定成效。但近年來，我縣不斷從外省、外縣引進畜禽，同時也造成疫病時有發生，直接危害人民群眾的生命和財產安全。現行的基層動物防疫體制明顯不適應新形勢、新任務的發展要求，在機構設置、隊伍建設等方面仍存在一些薄弱環節，主要表現在以下幾個方面：

（一）鄉(鎮)動物防疫工作執法體制不順，出現了執法不合法的問題

一是鄉(鎮)畜牧獸醫站不是合法的執法主體，卻從事著動物檢疫等執法性工作?！吨腥A人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）第八條規定：“縣級以上地方人民政府設立的動物衛生監督機構依照本法規定，負責動物、動物產品的檢疫工作和其他有關動物防疫的監督管理執法工作”?？h機構編制委員會《關于設立黔西縣動物衛生監督所的通知》黔機編[2007]115號：“設立黔西縣動物衛生監督所，為縣畜牧獸醫局管理的下屬副科級全額撥款事業單位。主要職責是：依法實施動物及動物產品產地檢疫、屠宰檢疫和出入境檢疫；動物防疫監督、市場監督等行政執法工作。根據上述規定，動物檢疫等執法性工作應由縣動物衛生監督所承擔，但由于動物及動物產品檢疫工作和動物防疫監督管理工作的重點在農村，受人力、經費、時限等因素影響，單靠縣動物衛生監督所派員到所轄26鄉(鎮)開展檢疫工作根本難以適應工作需要，也無法有效完成繁重的檢疫任務。而目前26鄉(鎮)畜牧獸醫站不是縣動物衛生監督所的派出機構，從而導致目前26鄉(鎮)的動物檢疫工作只能由不具備執法資格的鄉(鎮)畜牧獸醫站來完成，行政主體地位明顯不合法，出現了執法卻不合法的問題。二是鄉(鎮)畜牧獸醫站工作人員不具備執法資格，將導致基層動物防疫體系面臨網破線斷的局面?！秳游锓酪叻ā分械谒氖粭l規定：“動物衛生監督機構依照本法和國務院獸醫主管部門的規定對動物、動物產品實施檢疫。動物衛生監督機構的官方獸醫具體實施動物、動物產品檢疫。本法所稱官方獸醫，是指具備規定的資格條件并經獸醫主管部門任命的，負責出具檢疫等證明的國家獸醫工作人員”。目前鄉(鎮)在動物檢疫工作中所出具的《動物檢疫合格證明》，由縣動物衛生監督所一次性加蓋本單位檢疫專用章后，交由26鄉(鎮)畜牧獸醫站工作人員在具體進行檢疫時加蓋自己名章簽字完成。而26鄉(鎮)畜牧獸醫站工作人員持有的是省人民政府法制辦公室頒發的行政執法證和畢節地區動物衛生監督所頒發的檢疫員證，只具有檢疫資格；縣獸醫工作人員持有的是省人民政府法制辦公室頒發的行政執法證和畢節地區動物衛生監督所頒發的監督員證，只具有監督及罰沒資格。2008年1月1日起開始實行的官方獸醫管理制度，將檢疫資格和監督資格并軌，官方獸醫同時具有檢疫資格和監督資格。也就是說，26鄉(鎮)畜牧獸醫站工作人員不屬于官方獸醫，這就直接導致了沒有執法資格的人員在執法，不符合《動物防疫法》的規定，一旦發生法律糾紛，必將會陷入被動局面。且由于26鄉(鎮)畜牧獸醫站不是縣動物衛生監督所授權的合法執法主體，其工作人員又不具備官方獸醫的執法資格，故凡是涉及到監督、管理、罰沒等執法性工作，他們只能停滯于表面，很多實質性的執法監督檢查工作都無法進行，嚴重阻礙了動物防疫監督工作的深入開展。目前，黔西縣還未出臺官方獸醫管理辦法，因此暫時允許持有行政執法證和檢疫員證的26鄉(鎮)畜牧獸醫站的工作人員在《動物檢疫合格證明》的“官方獸醫簽字”處簽字蓋章，但官方獸醫管理辦法一但出臺，按照有關規定，官方獸醫只審批到縣級，屆時26鄉(鎮)的動物防疫、檢疫等工作將因縣動物衛生監督所人員力量不足，26鄉(鎮)畜牧獸醫站又不具備執法主體而導致網破線斷的局面。

（二）鄉(鎮)動物防疫機構職責任務不清，眉毛胡子一把抓，給工作帶來一定難度

1、鄉(鎮)畜牧獸醫站承擔的職責任務不統一。按照政府辦規定，26鄉(鎮)的畜牧獸醫站是集動物防疫、檢疫、監督、動物疫情調查、監測、獸藥監督管理和承擔畜牧、水產、飼料、草原等公益性職責任務的綜合性機構。目前縣編委批復的畜牧獸醫站職責任務中沒有明確其“承擔畜牧、飼料、草原”等公益性職責。

2、賦予畜牧獸醫站承擔的動物防疫、檢疫、監督職責不能有效完成?？h編委批復鄉(鎮)畜牧獸醫站的“三定”方案中，明確其動物防疫、檢疫、監督職責任務為：“制定和實施本行政區域內動物疾病預防控制規劃、計劃、措施和應急預案；監督本行政區域內動物強制免疫、計劃免疫和規模飼養場防疫措施等工作的落實；監督本行政區域內動物疾病控制和撲滅措施的落實，實施動物疾病防治技術的指導和培訓；監管本行政區域內動物及其產品的生產、加工、流通等各環節的動物防疫及與之相關的公共衛生；承擔本行政區域內動物流行病學調查、疾病監（檢）測、普查、凈化、疫情報告、防疫檢疫統計報表等項工作；承擔本行政區域內動物疫情、動物免疫檔案、畜禽標識等的管理使用”。通過調研我們了解到，26鄉(鎮)畜牧獸醫站管理體制混亂。一是隸屬關系不明確。按照政府辦規定：“對縣派駐26鄉(鎮)的行政、事業機構實行縣與鄉(鎮)雙重領導，以縣管理為主，26鄉(鎮)管理為輔”。雖然縣機構編制委員會批復的機構名稱為“××鄉（鎮）畜牧獸醫站，但在實際工作中，大部分畜牧獸醫站成了鄉(鎮)的事業單位，受縣畜牧獸醫局和其所屬事業單位以及所在鄉(鎮)的多重領導，承擔著眾多“婆婆”分配的各項工作任務，如動物防疫、檢疫、監督、畜禽品種生產、配種、改良、飼料草種監管、草原建設、計劃生育、森林防火、包村等。況且，雖然鄉(鎮)畜牧獸醫站已上劃管理，并以縣業務主管局管理為主，但鄉(鎮)畜牧獸醫站仍要參與鄉(鎮)的中心工作，形成了誰讓干什么就干什么，有的是份內工作，有的不是份內工作，職責和任務不清，專業不專崗，工作任務繁重，最終是眉毛胡子一把抓，重點不突出，承擔的職責任務不能有效完成。二是不少地方沒有把動物防疫工作的公益性職責與經營性服務職責區分開來。如村級聘用的防疫員是動物防疫工作的主力軍，然而這些防疫員因年齡、文化、技術水平參差不齊，且流動性大，隊伍不穩定。有的地方采取“花錢買服務、養事不養人”的做法，把公益性防疫職責交給經營性實體承擔，這就形不成科學的機制，甚至還會滋生“輕防重治”、“留病養醫”的現象。三是個別鄉(鎮)存在畜牧獸醫站編制被擠占的問題。

（三）檢疫員隊伍發展不均衡

隨著廣大人民群眾對畜產品質量安全要求的日益提高，我縣現有檢疫員隊伍難以適應形勢發展需要。全縣現有59個左右集貿市場、50個產地檢疫報檢點、3個城區農貿市場、1個屠宰場，30個養殖小區，僅靠目前在崗的6名（其中有1人還不具備執法資格）檢疫人員來把好畜產品安全關口，責任重大。特別是全縣26鄉(鎮)檢疫員隊伍發展又不均衡，如金碧鎮，總面積94.06平方公里，總人口44810人，牲畜總頭數2.84萬頭只，畜牧獸醫站人員編制5名，實有人員5人；而沙井鄉屬于農業鄉，總面積118.1平方公里，總人口40120人，牲畜總頭數3.21萬頭只，畜牧獸醫站人員編制5名，實有人員1人；縣動物衛生監督所除需完成縣級業務工作以外，再派到26鄉(鎮)開展動物防疫、檢疫等執法性工作難度較大。長期超負荷工作，市場多、檢疫監管任務重而檢疫力量不足，加之公益性職責與經營性服務職責分離不清，人員素質參差不齊，科學的管理機制又沒有建立起來，產生漏查疏檢的問題，使檢疫、監督公平、公正的作用難以發揮，更談不上發揮“以監促檢”的作用。

（四）村級防疫員待遇低，工作繁重，思想不穩定，工作積極性、主動性難以調動

2008年11月國家財政部、發改委聯合下發通知，從2009年1月1日起取消了畜禽及畜禽產品的防疫費，減輕了農牧民的負擔，但由于村級的防疫人員既不是公務員，又不是事業單位的工作人員，只能享受到中央財政100元/月的防疫員補貼，有的鄉(鎮)根據村牲畜頭數的多少，考慮村防疫員的工作量再補助一部分，但我縣收入最高的村防疫員也只能達到2400元/年，且村級防疫員的人身安全難以保障，很多村級防疫員都在給畜禽免疫或打耳標時被犬咬、豬踢、牛頂等，甚至有的還被感染上布病、口蹄疫等疾病，待遇低下以及工作條件差、基礎設施缺乏，直接影響其工作的積極性和主動性，導致工作情緒低落，隊伍不穩定。更為嚴重的是，由于村級防疫員收入低、待遇差、缺乏必要的社會保障，且工作難度大，防控壓力重，工作環境差，導致愿意從事這份工作的基本都是一些學歷層次低、年齡偏大的當地村民，而懂技術、有知識的年輕人不愿意從事這份工作，造成村級防疫員隊伍后繼無人，后備力量嚴重匱乏。

（五）基層動物防疫基礎設施建設水平低，制約著動物防疫工作的正常開展

抓好鄉(鎮)畜牧獸醫站建設是強化重大動物疫病防控的基礎。近年來，國家雖然投入資金對鄉(鎮)畜牧獸醫站進行改建、擴建，但由于資金投入不足，加上地方財力有限，配套資金難以到位，鄉(鎮)畜牧獸醫站改擴建項目的效果甚微，面貌改觀不大，有的鄉(鎮)畜牧獸醫站沒有業務用房，仍然和鄉(鎮)政府擠在一起。且鄉(鎮)畜牧獸醫站的防疫、檢疫、診斷等設施簡陋，缺乏必要的器械，工作手段普遍落后，一定程度上制約著動物防疫工作的開展。

三、幾點建議

動物防疫監督機構存在的種種問題，已不同程度地影響了我縣的動物防疫工作和畜牧業的發展，推進獸醫管理體制改革，加強基層動物防疫監督體系建設勢在必行。

（一）深刻認識我縣動物防疫體系建設的重要性和必要性，增強推進基層獸醫管理體制改革的緊迫感

目前全縣牲畜總頭數達到75.52萬頭只。其中：牲畜出欄33.21萬頭只；生豬年飼養量58.04萬頭，出欄29.68萬頭；肉牛年飼養量11.53萬頭，出欄2.56萬頭；肉羊年飼養量5.95萬只，出欄0.97萬只；2011年，畜產品年產量達到肉類3.44萬噸，禽蛋0.32萬噸。全縣建有生豬養殖小區18個，肉牛養殖小區5個，肉羊養殖小區5個，禽類養殖小區2個。強化動物防疫體系建設是確保我縣畜牧業安全，保障畜產品有效供給，促進農民增收的需要。強化動物防疫體系建設是提高我縣畜產品質量安全水平和市場競爭力的重要保障。當前，國家對食品安全十分重視，產品質量安全標準不斷提高。只有加強動物防疫工作，有效降低重大動物疫病的發病率，才能提高畜產品安全水平，才能提高我縣畜產品在市場上的競爭力。強化動物防疫體系建設是維護人民群眾身體健康和生命安全的迫切需要。動物防疫工作是公共衛生工作的重要組成部分，我國現有的200多種動物傳染病和150多種動物寄生蟲病中，已知可以傳染給人的有160多種。如果不能及時有效地控制和撲滅，必然會給公共衛生安全帶來威脅，甚至危及人民群眾健康和生命安全。強化動物防疫體系建設是確保國民經濟持續快速發展和維護社會穩定的需要。重大動物疫病的發生和流行，不僅直接影響畜牧業的發展，而且還會對食品加工業、飼料工業、旅游業等相關產業造成影響。因此，推進基層獸醫管理體制改革，加強動物防疫體系建設，是事關全局的大事，必須引起高度重視。

（二）進一步認真貫徹國家關于獸醫管理體制改革的意見精神，深入推進我縣基層動物防疫監督體系建設

根據國務院、省政府獸醫管理體制改革的要求，結合我縣實際，在機構編制方面做好如下工作。一是理順鄉(鎮)動物防疫監督工作體制。根據《動物防疫法》、行署《關于印發畢節地區獸醫管理體制改革實施方案的通知》（畢署通字［2007］20號）精神，從動物防疫工作實際出發，在縣派駐鄉(鎮)的畜牧獸醫站對外增掛動物衛生監督站牌子，實行一個機構，兩塊牌子。動物衛生監督站為縣動物衛生監督所的派出機構，代表縣動物衛生監督所在轄區內依法實施動物防疫、動物及動物產品檢疫、動物產品安全和獸藥監管等行政執法工作。二是規范職責任務。按照國務院、農業部、省政府獸醫管理體制改革的意見精神，結合我縣實際，規范鄉(鎮)畜牧獸醫站職責任務如下：制定和實施轄區內動物疫病預防控制規劃、計劃、措施、應急預案；監督轄區內動物強制免疫、計劃免疫和規模飼養場防疫措施等工作的落實；監督轄區內動物疫病控制和撲滅措施的落實，實施動物疫病防治技術的指導和培訓；監管轄區內動物及其產品的生產、加工、流通等各環節的動物防疫以及與之相關的公共衛生行為；承擔轄區內動物流行病學調查、疫病監（檢）測、普查、凈化、疫情報告、防檢疫統計報表等項工作；承擔轄區內獸藥、預防用生物制品等與畜產品衛生安全相關的監管工作；承擔轄區內動物疫情、動物免疫檔案、檢疫書證、畜禽標識等的管理和使用；組織實施轄區內動物及動物產品檢疫；承擔畜牧、飼料、草原等公益性職責；承擔縣動物衛生監督所、動物疫病預防控制中心及農牧局相關業務部門交辦的其他工作任務。三是明確隸屬關系及人員編制。明確鄉(鎮)畜牧獸醫站分別受縣農牧局、動物衛生監督所和鄉(鎮)人民政府的領導，以縣農牧局和動物衛生監督所管理為主，鄉(鎮)人民政府管理為輔。動物疫病預防、監測、動物疫情控制、撲滅、管理等工作受縣動物疫病預防控制中心指導，畜牧、飼料、草原等公益性職責任務受縣農牧局相關業務部門指導。鄉(鎮)畜牧獸醫站的人員編制劃入縣農牧局管理。

(三)采取有效措施，切實加強村級動物防疫員隊伍建設

一是制定和完善加強村級動物防疫員隊伍管理的政策規定。根據《動物防疫法》和2009年“中央一號文件”規定：“各級人民政府應當采取有效措施，加強村級防疫員隊伍建設”。建議縣政府要抓緊制定和完善加強村級動物防疫員隊伍管理的實施細則和方案，要在明確村級動物防疫員的法律身份和地位以及工作職責的基礎上，加快制定改善村級動物防疫員隊伍的收入待遇、社會保障等方面的相關措施，確保隊伍穩定。二是加大經費投入，完善防疫員補貼制度。縣政府要把村級動物防疫員隊伍工作經費納入年初工作預算中去，要積極向上級有關部門反映村級動物防疫員的現狀和存在問題，大力爭取各級財政的支持。同時仍然要完善和修訂防疫員補貼制度，要結合本地區實際，提出切實可行更加科學的補貼措施。至少要保證每一名村級防疫員在聘用期內補助標準不低于當地當年最低工資標準，所需經費可由各級財政按一定比例承擔。三是要與有關部門加強協調，努力解決社會保障問題。作為村級動物防疫員最關心也是最突出的問題，解決社會保障問題是完善村級動物防疫員隊伍建設的最關鍵的措施，也是最有效的措施，只有解決了防疫員的這個后顧之憂，才能真正穩定這支隊伍，然后在提高收入穩定待遇的前提下，積極招收后備隊伍，為我縣動物防疫工作充實新鮮血液。四是加大技術培訓力度，建立后備獸醫制度。針對現有村級動物防疫員隊伍年齡老化，文化水平低下，接受新技術能力差的問題，積極組織縣動物疫病預防控制中心等技術部門加強對現有村級動物防疫員的業務培訓和技術指導，幫助村級動物防疫員更新知識，提高其學習和掌握新技術的能力。同時要注重對后備人才的摸底統計和業務培養，建立一支老中青相結合的，結構優化、素質高能為全縣動物疫病防控作出更大貢獻的村級動物防疫員隊伍。

（四）積極爭取項目和資金，繼續加大基層動物防疫基礎設施建設力度

鄉(鎮)畜牧獸醫站是基層動物防疫的主要力量，各級政府和農牧局要著力強化基礎設施建設，應逐步加大對26鄉(鎮)畜牧獸醫站基礎設施建設的投入力度，要按照統一規劃、統一設計、統一標準的要求，使每個鄉(鎮)畜牧獸醫站的業務用房達到規定標準，做到有辦公室、會議室、疫苗冷藏室、檢疫檢驗室、防控物資儲備室等。但由于我縣地方財力有限，配套資金難以落實，建議可采取一次規劃，分步實施的方法，確保建設一個成功一個，爭取做到一次建設，永久使用。