中外中央與地方行政關系比較研究

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O8-0035-02

摘要：如何正確處理好中央與地方的關系是當今世界諸多國家面臨的而又必須要解決好的現實課題，中國也不例外。因此，研究中央與地方關系，不僅具有重要的理論意義，而且具有很強的實踐意義。在實際政治生活中，處理政府間的縱向關系已經成為世界各國政府運行的主要內容之一，能否正確處理中央與地方關系，合理配置行政的縱向權力結構，直接關系到一個國家政治和行政活動的穩定有序和整個社會的協調發展。本文主要通過借鑒西方國家的中央政府與地方政府的權力分配規定、策略及相關措施等，對比我國中央與地方的關系情況，為我國中央與地方關系的建設提供借鑒和經驗。

關鍵詞：中央與地方關系 行政制度 分權

一、相關理論介紹

（一）中央與地方關系的內涵

關于中央與地方關系的內涵，學者們的分歧很大。首先從關系的主體來看，人們對“中央”與“地方”的含義理解主要有以下幾種觀點：1.中央是指中央政府，地方是指地方政府。目前大多數學者的看法，是由于他們對政府的理解有廣義和狹義之分，意見也不盡統一；2.中央是指中央政權機關，地方指地方政權機關；3．中央就是指黨中央、國務院，相應地地方就是指地方各級黨委、政府；4．中央與地方關系主體不僅包括政權機關，還包括政權機關之外的公民。

從中央與地方關系的實質來看，主要有以下幾種觀點：1．中央與地方關系實質是一種利益關系，即國家利益與地方利益關系；2．中央與地方關系實質是整體與部分的政治與經濟關系。“中央與地方關系實質上是國家內部以物質利益為基礎， 以權利劃分為中心的整體與部分的經濟與政治關系， 其核心是中央與地方的權利結構的設置及相應的責權利劃分問題”；3．中央與地方關系的實質就是一種權力分配關系。“正確處理好中央與地方關系，實質就是在利益格局的基礎上確立一種權力分割制度”；4．中央與地方關系實質是中央政府與地方政府的權限劃分和中央政府對地方政府的監督；5.中央與地方關系實質是一種權利義務關系。中央與地方關系就是指具有隸屬關系的行政主體在行使國家的最高權力和地方權力時各自依法享有的權利義務關系。

二、我國中央與地方的行政關系

新中國成立之初，在中國中央政府和地方政府關系上，選擇了中央高度集權的體制，中央政府對地方政府實行嚴格的政治控制和經濟管制，后來，由于經濟建設的內在需要和社會政治環境的巨大壓力，高度集權的中央政府與地方政府的關系一直處在調整和變革之中。下面，我們從權力、人事和財政三個關系來審視當代中國中央政府與地方政府關系的狀況。

(一)事權關系

這里的“事權”，是指處理事務的權力或職權。由于中國實行的是單一制一一集權型的政府管理形式，因而憲法和法律賦予了中央政府——國務院最廣泛的事權。國務院是中國最高國家權力機關一一全國人民代表大會的執行機關，是最高一級國家行政機關。他負責貫徹執行中共的路線、方針、政策和全國人大及其常委會通過的法律，法令，統一領導國務院各部：各委員會和其他所屬以及地方各級政府的工作，管理中國的內政、外交、國防、經濟、文化、教育等事務，領導社會主義現代化事業的建設。

（二）人員關系

作為單一制——集權型的政府結構形式和運行機制，人事問題顯然在中央政府和地方政府的關系中占據極為重要、也較為敏感的地位。人事工作方面，由于歷史和現實的原因，中國實行“黨管干部”的原則。“黨管干部”主要是指國家機關、國有企業和事業單位的干部都是黨的干部，都必須根據他們所擔任的職務，分別由中央、各地區和各部門的黨委、黨組織或所在單位的黨委負責管理。對干部的任免、提拔、調動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體討論決定，并按干部管理權限，由主管黨組織批準。近些年來，隨著干部人事制度改革的推進和深化，黨管干部的原則增添了新的內容，在擴大民主、公開選拔、競爭上崗、推進交流、任前公示、促進干部能上能下等方面取得了新的進展。因而，中央對地方的控制在相當程度上是通過黨管干部來實現的，即中央通過各級黨委、黨組織控制各級各類干部，形成了一個層級節制的干部人事控制網。

（三）財政關系

政府資產所有權是社會主義公有制國家政府經濟事權重要組成部分。它是指政府代表人民，以財產所有者的身份執掌全民資產所有權。改革開放以來，中國經濟獲得很大發展，但不利于市場經濟發展和政府經濟事權正確劃分的落后的政府財產所有權狀況并沒有改變。全民資產主要是全民所有制企業，這些企業部分在中央政府和地方政府的直接管理之下。近年來，中央直接管理的企業數目在減少，地方政府管理的企業數目在增加。但由于事權劃分的不明確和缺乏規范與保障機制，企業由中央政府下放到地方政府管理后，其產權性質和企業制度并沒有改變，仍然是國家所有、中央所有，決定權在中央。全國資產權應為中央所有，但形式上似乎為決策者個人所有，所有權不知究竟何在，致使中央與地方財權難以合理正確劃分，經濟生活出現混亂。

三、中外中央與地方行政關系比較

(一)中美中央與地方行政關系比較

聯邦制是美國人民最引以為傲的“發明的傳統”，但其建立和發展也經歷了相當長的時間，從 1776 年《獨立宣言》的發表，北美殖民地宣布獨立，各新獨立的州建立自己的政府， 到1781 年馬里蘭州最后批準《邦聯條例》 ， 建立了權力有限的聯邦政府， 再到1787年費城制憲會議產生的《聯邦憲法》 ，試圖建立一個全新的聯邦政府，這其中滲透出了美國人從絕對分權到相對集權的思想的變化，從州權至上到聯邦權力至上的觀念的更新。

聯邦主義原則的精髓在于“自治”，它衍生出三個方面的內容：分權、制衡與合作。分權，即中央和地方政府以憲法或法律明確各自掌管的事務范圍，在此范圍內，享有充分自主權；制衡，強調地方政府有足夠的憲政保障，來抵抗中央的隨意干預，使之不能單方面隨意削減地方自主權；合作，即中央和地方在某些事項上聯合作業或混合財政。對于實行民主集中制的中國來說，分權是值得商榷的，因為分權不僅意味著權力的互相尊重、互不干涉，還意味著權力的來源和歸屬互不相同。

（二）中英中央與地方行政關系比較

中英兩國的中央與地方關系既有共性的一面，更有相異的一面這在背后有著深刻的原因。中英兩國政治、經濟和歷史文化等方面的不同使得兩國中央與地方關系各有特色。

1．中央對地方的控制機制不同。在中國，無論是中央政府還是地方政府， 都是按照民主集中制的原則組建起來的；而英國實行自治體分權模式，因此中央政府對地方政府的立法控制、司法控制、行政控制和財政監控表現出不同的特點。在英國，長期奉行議會主權原則，所有地方政府的產生、性質等均出自議會。

2.中央和地方關系的形態不同。 主要表現為： 中國中央與地方關系是中央主導型的政府間關系， 屬于單一的、 全能的公共權力層機制的集權模式， 而英國的中央與地方關系是地方自主型政府間關系，屬于單一分權模式；中國在民主集中制原則下形成的中央與地方關系并非是一種完全制度化和法律化的關系，主要是一種靠權力和信仰來維系的政治關系。

3.中央政府與地方政府的權力分配方式不同。英國是采用地方自治體制的單一制國家， 中央政府管轄最重要、 最經濟、 最有效的有關國計民生的事務。 各地方政府享有的權限大同小異，最主要的有立法權、行政權和司法權。

四、對中國行政制度的借鑒意義

(一) 我國中央與地方關系的調整要隨著經濟、政治體制的改革逐漸進行，適應一定時期經濟社會發展的要求。我國中央與地方關系的調整必須反映出單一制國家的特點。國家結構形式問題并不是改革和調整中央與地方關系的關節點，辯證地看待問題，堅持單一制國家結構，對于我國來說是必須的。

（二）打破“職責同構”的政府間縱向關系運行體制。打破 “職責同構” 的政府管理體制，有助于消除中央高度集權體制長期存在的制度空間，促進地方自治和社會的多元化發展。當然，打破 “職責同構”并不意味著全面建立“職責異構”的管理體制，中國政府發展的關鍵在于，只有在打破“職責同構”的基礎上，才有可能建立“職責異構”的政府管理體制。通過調整政府間的縱向關系，特別是在社會管理和公共服務方面，賦予地方各級政府更多的自主權，在合理劃分政府間縱向職責的基礎上，提供高質量的公共服務和社會管理。

（三） 全面調整政府間縱向關系與中國政治的法治化進程同步進展，相互促進加強法制建設，特別是有關于政府間縱向的權限、職責劃分、利益協調機制和工作流程等方面的立法建設，不僅是調整政府間縱向關系的主要內容， 而且是理順政府間縱向關系必要的制度基礎。我國憲法和《地方組織法》對中央與地方職權的規定較原則， 過于抽象，不夠具體。我們應以現行憲法的有關規定為依據，以法律明確規范中央與地方的關系，包括中央政府與地方政府職責權限的劃分原則、 各自的職權范圍和職權劃分的手段等等。建立和完善制度化的監控機制。中央對地方的監督是處理中央與地方關系的重要內容。要變直接的行政干預為間接的法律監督、 財政監督、司法監督和行政監督相結合的方式；要變事前行政審批為主為事后合法性監督、效率監督為主的監督手段， 以保證地方政府在法律授權的范圍內自由行使權力；同時要建立和完善監督程序。

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