上海靜安區大火案：試論中國問責制的實施現狀

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2012)O8-0032-02

摘要：2010年10月上海發生的“11.15特大火災案”引起了社會，輿論的廣泛關注，該案的善后中對官員的的問責從輕使得廣大網民對對中國行政問責制的實施的質疑聲此起彼伏。本文旨在透過上海靜安大火案其善后對官員的問責處理分析當下中國行政問責制的實施現狀，發現當前中國問責制實施中存在的幾大問題并剖析其產生的原因，希望問責制實施現狀中的問題能引起大家的關注，解決這一問題，是問責制發揮其應有的效用。

關鍵詞：問責制 實施現狀 問題原因

案例簡介 2010年11月15日，上海市靜安區膠州路728號公寓大樓發生特別重大火災事故，造成58人死亡，71人受傷，直接經濟損失1.58億元。火災的直接原因是在膠州路728號公寓大樓節能綜合改造項目施工過程中，施工人員違規在10層電梯前室北窗外進行電焊作業，電焊濺落的金屬熔融物引燃下方9層位置腳手架防護平臺上堆積的聚氨酯保溫材料碎塊、碎屑引發火災。2011年6月9日事故發生后，上海根據國務院批復的意見，依照有關規定，對54名事故責任人作出嚴肅處理，其中26名責任人被移送司法機關依法追究刑事責任，28名責任人受到黨紀、政紀處分。上海市副市長沈駿行政記大過，上海市政府和市長韓正分別向國務院作出深刻檢查。靜安區區長張仁良和分管區建交委的副區長徐孫慶被撤職。靜安區受到處分的官員還包括：區委書記龔德慶黨內嚴重警告，副區長陳靜薇行政記大過。上海建交委系統受到處分的人包括：建交委主任黃融行政記大過；建交委副主任蔣曙杰行政降級、黨內嚴重警告；建交委建設市場監管處處長、稽查辦公室主任曾明行政記大過。8名受到黨紀、政紀處分的責任人中，包括企業人員7名，國家工作人員21名，其中省（部）級干部1人，廳（局）級干部6人，縣（處）級干部6人，處以下干部8人。2011年7月18日 上海靜安區“11.15特大火災案”災案開庭 5人受審，2011年8月3日，上海市第二中級人民法院對該案的26名被告作出一審判決，其中原靜安區建交委主任黨工委副書記高偉忠被判有期徒刑16年，法院認為濫用職權是造成此次火災的重要原因。①

一、我國實施行政問責制的現狀

伴隨著近年來我國中央與地方一些關于行政問責制的規章等政策的出臺，我國行政問責制逐漸向制度化、法制化方向發展，目前我國行政問責制的現狀主要呈以下特點：

（一）在原有政策法規的基礎上，中央和國家又相繼出臺了一系列有關行政問責的政策和法規。這些法規和政策包括2001年國務院公布施行的《關于特大安全事故行政責任追究的規定》、2004年中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》、2005年全國人大常委會通過并于2006年正式實施的《公務員法》等，都已經成為目前我國行政問責處分的主要依據，這標志著我國行政問責制正向制度化、法制化方向深入發展。

（二）行政問責從中央到地方次第展開。我國的行政問責始于2003年非典期間，從那時開始，相繼追究了在重大安全事故、環境污染事件等方面失職、瀆職或負有重要責任的行政官員。在中央和國務院的要求和部署下，地方逐步開展了行政問責。例如，在2004年的北京密云燈會踩踏事故、吉林省吉林市中百商廈失火案、浙江海寧特大火災案、安徽阜陽劣質奶粉毒害嬰兒事件及湖南嘉禾濫用行政權力非法拆遷案等案件中，2005年松花江水污染事故發生。有關事故責任人都紛紛因“問責”而“下課”。

（三）地方政府陸續出臺了行政問責的辦法和規定，使行政問責逐步制度化。2003年8月，長沙市推出的《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》是中國第一部行政問責方面的規章，2004年5月，重慶市推出的《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》則是中國第一部行政首長問責方面的規章，此后，南京、天津、湘潭、廣州、深圳、海南等許多地方政府也相繼出臺了專門的行政問責的地方政府規章。

（四）從全國范圍來看，推行行政問責制取得了顯著的成效。雖然，當前我國推行行政問責制還處于起步階段，各地發展也很不平衡，有些地方抓的比較早，措施和制度比較完善，也有些地方相對滯后。但是，從全國范圍來看，推行行政問責制仍然取得了顯著的成效。據2006年8月21日《重慶晚報》報道，重慶市自2004年開始推行行政問責制以來，共進行了49次行政問責，涉及到89名官員。同年12月10日據新華社消息，甘肅省自2005年實行行政問責以來，4735名問題官員分別受到黨紀政紀處分，其中39人涉嫌犯罪已被移送司法機關。

二、我國行政問責制實施目前存在的問題

（一）行政問責制在效力上是中央的政策而不是法律，行政問責制在形式上是地方性的政府規章而不是全國性的法律

自從推行行政問責制以來，中央相繼出臺了一系列政策，包括《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》及《黨政領導干部辭職暫行規定》等等。但要只有完善的立法才是依法治國、依法問責最基本和最有效的前提和保障。我國至今還沒有一部關于行政問責的全國性法律，僅有的專門行政問責的立法形式基本上都是地方性的政府規章。

（二）行政問責制在內容上現有法律規范存在明顯的缺陷

由于行政問責的法律制度不健全，現有的行政問責法律規范還存在問責主體缺位、問責客體不清、問責范圍不具體、責任形式不全面以及可操作性不強、彈性過大等明顯的缺陷。

1問責主體缺位

2問責客體不清權責不清。

3問責范圍太小并且不具體

4相關法制及程序不完善。責任懲治措施不到位。

三、我國行政問責制實施現狀存在問題的原因

（一）認識觀念存在著慣性思維，并存在著不少誤區。受習慣勢力的影響，長期以來出了問題往往只是當事人受到懲罰，而要進一步追究領導責任，則要難上加難，造成“好人主義”泛濫，領導干部責任意識淡薄，事不關己，高高掛起。并且在一些領導干部中存在一種認識上的誤區，認為部下出事，領導受追究是搞封建社會的株連制，領導受牽連不合情理，是代人受過，往往心慈手軟，難以加以追究。殊不知管好班子、帶好隊伍是領導干部的職責所在，是分內事，是其管轄范圍內的干部出了問題，當然應追究領導責任。長期以來，一般都是領導者、管理者和檢查者等本人直接犯有重大錯誤或失誤時，才會被免職或引咎辭職，真正因為工作不力、不作為或者在權責范圍內出現重大問題而被免職的很少，其主要原因出于“動機論”，即過于強調領導者、管理者和檢查者個人的主觀動機，而不論起工作成效。此外，在政治生活中，“錯”常常是一個諱莫如深的字眼，一些犯錯的人往往會抱有僥幸心理，不去主動承認，而是掩蓋、粉飾。因為“錯”了就無法升遷，就要與其政治生活絕緣。

（二）行政問責的操作機制不完善。改革開放20多年來，我國體制改革的進程取得了顯著進展。但也要看到，改革推進的速度、力度、深度和協調度尚不盡如人意。事實上，經濟和社會生活中出現的諸多矛盾和問題，從制度模式的角度來分析，這與政府管理體制改革尚未到位有關，政府管理體制改革滯后已成為影響改革發展的掣肘。當前行政首長只對上負責的現象較為普遍。同時，“一把手”的權力架構使權力比較集中，而且，行政問責制的主體目前尚不明確，但作為行政機關內部的監督機制，行政問責在操作上就有了很大困難。由于行政問責的程序和具體操作都是在行政系統內部進行的，這樣對行政官員的考察就變得十分重要。這就涉及實施問責制的兩個問題：一是如何進行全面而精確的考察；二是考察的結果如何嚴格有效地執行。在考察過程中，政府官員有可能采用種種方式掩蓋自己的過失，由于行政系統內部仍然可能存在信息不對稱的情況，進行全面而精確的考察是一個難點。對于考察結果的執行則更難。由于沒有強大的外部監督，考核的結果可能會從輕甚至流于形式。

（三）行政問責缺乏良好的外部環境。目前，我國的行政公開透明度雖然已經有所提高，但仍存在一些亟待解決的問題。如行政公開程序缺乏制度保障；行政官員往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息；公開的方式簡單落后等。由此可見，必須進一步完善政府透明度建設，只有民眾的知情權得到保證，才有可能保證行政問責制得到真正落實。此外，要推行行政問責制必須有一套強有力的監督機制與之相配套，而目前的監督，內部監督往往相互禮讓，外部監督又易受到種種限制，難以形成合力。新聞媒體作為公眾輿論的媒介，具有較強的監督功能，但在現實中，其監督的自由度受到一定的限制。實施行政問責制需要兩個前提：一是政治透明度；二是健全的輿論監督。沒有信息公開，憲法規定的人民管理國家事務的原則就會大打折扣。即使在信息公開的情況下，在實際的現實生活中，外部監督仍然遇到種種阻力而無法發揮應有的作用。

（四）公民問責意識比較淡薄。現階段行政問責制的實施往往停留在黨政系統內部，而公民的問責意識比較淡薄，在行政問責中未占主導地位。從傳統來看，“官本位”是中國人意識結構中的主導價值觀，這種“官本位”意識表現為中國公民對權力的崇拜和依賴，其表現在政治參與上便是“不在其位，不謀其政”的淡漠感。直到現在，公民的權利意識仍然很淡漠，對政府行為大多漠然視之。公民對政府的決策、管理、執行等行政行為的參與程度不夠，這樣不利于問責制的推進和責任政府的構建。

注釋：

[1]參見網易新聞中心：《上海高層公寓大火案專題》，

http://news.163.com/special/shanghaifire/參見百度百科：《11.15上海靜安區高層住宅大火》，[2]http://baike.baidu.com/view/4719877.htm?subLemmaId=4719877fromenter=%C9%CF%BA%A3%B4%F3%BB%F0redirected=alading

參考文獻：

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[4]游海疆．問責制理論來源的梳理與反思［J］．遼寧工程技術大學學報(社會科學版)．2006（5）：514

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[7]黃守剛．行政問責制研究［D］．碩士論文.湖北：武漢大學，2008：11