設(shè)市謀略

中國領(lǐng)土最南端的地級(jí)三沙市，已經(jīng)從想象邁進(jìn)現(xiàn)實(shí)。三沙設(shè)市的影響，將在未來的歲月里逐漸擴(kuò)散，對(duì)中國在南海的主權(quán)維護(hù)、資源開發(fā)等產(chǎn)生推動(dòng)力。

三沙與中國的“海岸警衛(wèi)隊(duì)”

原國家海洋局南海分局局長李立新在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪時(shí)表示，在外交政策上，中國在2012年的三個(gè)重要舉措，轉(zhuǎn)變了他過去在南海問題上的態(tài)度。

首先，4月10日，菲律賓軍艦封堵了中國在黃巖島海域作業(yè)的漁船和漁民，中國海監(jiān)84船、75船立即趕赴事發(fā)海域，保護(hù)中國漁船漁民安全，形成中菲在黃巖島的對(duì)峙。中方態(tài)度如此鮮明。

第二，中海油在南海中南部，拿出了九個(gè)區(qū)塊，向全世界招標(biāo)、合作開采油氣。

第三，成立地級(jí)三沙市。

李立新對(duì)記者說，這三個(gè)舉措，表明了中國政府的態(tài)度，讓世界了解了中國，讓他們知道，中國在南海是有原則和底線的，不可肆意挑釁。周邊國家不能視中國為不存在，中國的權(quán)益和尊嚴(yán)不可任意踐踏。

作為一名跟蹤南海問題20多年的研究者，中國南海研究院院長吳士存表示，三沙設(shè)市的獲批，是他這20多年來，最感欣慰的一個(gè)中央決策，此舉不論對(duì)海南，還是對(duì)整個(gè)中國，都意義重大。

吳士存對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，三沙市不是一個(gè)突然出現(xiàn)的新生事物，它是海南管海在行政體制上的調(diào)整和完善，此前全國人大雖已授權(quán)海南省管轄南海，也已通過了議案，但一直沒有落到實(shí)處，此次國務(wù)院通過批準(zhǔn)成立三沙市，明確指出，未來的三沙市，將管轄西南中沙群島的島礁及其海域。

自1988年海南建省以來，海南對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)和利用，還處在較低層次，僅局限在一些簡(jiǎn)單的近海觀光及在一些海岸開發(fā)旅游度假酒店上面。

吳士存表示，在管轄權(quán)得以實(shí)施的基礎(chǔ)上，海南方可經(jīng)略南海，借助三沙設(shè)市的東風(fēng)，把海運(yùn)、遠(yuǎn)洋捕撈、船舶制造、海島旅游開發(fā)、海底油氣資源勘探開采、引進(jìn)新興海洋產(chǎn)業(yè)等發(fā)展起來，真正把海南省變成一個(gè)海洋大省。

三沙市人民政府駐地在西沙永興島，吳士存說，若從國家層面上講，三沙市成立后，中國對(duì)南海的行政管轄中心，因此實(shí)現(xiàn)了由北向南的推進(jìn)。

隨著西沙日漸成為三沙市的行政、政治、經(jīng)濟(jì)中心，西沙的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將不斷成熟和完善。港口、淡水、電力、通訊、航班、船舶等，都將有效運(yùn)行。這些都將有助于西沙與海南本島的順暢聯(lián)通，從而加快人流物流，促進(jìn)整個(gè)西沙的開放開發(fā)，終將推動(dòng)西沙成為未來中國管控整個(gè)南海的行政中心。當(dāng)然，西沙脆弱的生態(tài)環(huán)境和狹小的陸地空間，也要求我們必須從保護(hù)的角度來經(jīng)略各項(xiàng)事業(yè)。

吳士存曾在美國夏威夷亞太安全研究中心做過訪問學(xué)者。2001年回國后，吳士存認(rèn)真研究了美國及其他海上強(qiáng)國的海洋管理體制。對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，中國的海洋管理體制已嚴(yán)重落后，問題很多。

他指出，目前中國海上管理部門眾多，各有團(tuán)隊(duì)，各有利益考量，已經(jīng)形成了部門利益取向，對(duì)本部門有利的，可能會(huì)采取一些海上執(zhí)法措施，利益不大或?qū)Ρ静块T不利的，可能會(huì)放手不管。這樣的管理體制，造成的結(jié)果是，中國海上執(zhí)法力量的分散、執(zhí)法資源的不集中，不利于綜合管海，已經(jīng)成為中國科學(xué)管海和合理用海的最大制約因素。

因此，吳士存一直呼吁，中國要借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立海岸警衛(wèi)隊(duì)，統(tǒng)一海上執(zhí)法。

三沙市的成立，或?qū)⑦@一設(shè)想，再向前推動(dòng)一大步。

吳士存對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說，統(tǒng)合海上執(zhí)法力量，建立中國的海岸警衛(wèi)隊(duì)，這個(gè)事情，在未來很有希望。現(xiàn)在，這一主張，在國內(nèi)呼聲已經(jīng)比較高、比較激烈，接下來就要看，國家決策部門能否下定決心，進(jìn)行從上而下的改革。涉海部門能否將國家利益置于部門利益之上，是十分關(guān)鍵的。

據(jù)吳士存觀察，目前在南海海面的執(zhí)法力量，其中至少有六家的最上級(jí)機(jī)關(guān)在北京。

吳士存說，如果這些部門，每家都在三沙市設(shè)立一個(gè)相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，那么小小的永興島，區(qū)區(qū)2.1平方公里的面積，如何容納這么多機(jī)構(gòu)、這么多人員、這么多設(shè)備，非統(tǒng)一不可。

“中國要建設(shè)成為一個(gè)海上強(qiáng)國，海上的執(zhí)法力量就必須統(tǒng)一，這件事情，中國非干不可。”吳士存介紹說，目前全球各國，發(fā)達(dá)國家就不用說了，中國周邊發(fā)展中國家，如越南等國，也早已實(shí)現(xiàn)了海上執(zhí)法力量的統(tǒng)一。

海洋的涉外事務(wù)非常繁雜。據(jù)悉，越南政府在外交部設(shè)有邊界與海洋委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)海洋涉外事務(wù)，是副部級(jí)單位。我們的力量就太弱了，只有一個(gè)處10 來個(gè)人。

2012年3月，吳士存去日本調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，日本在海洋管理方面也是高度集中的。2007年，日本批準(zhǔn)了《海洋基本法》，同年，“海洋政策本部”宣告成立，時(shí)任首相安倍晉三兼任本部長。

“現(xiàn)在的中國，只是一個(gè)海洋大國，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)海洋強(qiáng)國。”吳士存表示，盡管如此，他還是比較樂觀，因?yàn)楝F(xiàn)在無論是學(xué)術(shù)界，還是政府部門，都已注意到了海上執(zhí)法行政體制的問題，改革，應(yīng)已為期不遠(yuǎn)。

農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局局長吳壯告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，如果說以前各個(gè)部門還存在各種各樣利益想法的話，時(shí)至今日，在南海局勢(shì)已如此緊張的時(shí)刻，實(shí)際上大家已達(dá)成了共識(shí)，很多人傾向于建立與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)類似的中國海上統(tǒng)一執(zhí)法力量。

吳士存則表示，伴隨著三沙市的成立，將來至少可以考慮統(tǒng)一海上執(zhí)法的可能性。但他同時(shí)表示，各個(gè)行政機(jī)構(gòu)，都是自上而下的，這個(gè)事情必須從上到下，上面不統(tǒng)一，下面肯定統(tǒng)一不了，因?yàn)榭谧釉谏厦妗?/p>

三沙設(shè)市細(xì)節(jié)

在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)，海南省海洋與漁業(yè)廳廳長趙中社認(rèn)為，“九龍鬧海”或“五龍鬧海”這種管理體制，已經(jīng)存在了很多年，盡管早年按行業(yè)劃分具有某種合理性，但政出多門，每個(gè)部門各管一塊，顯然弊大于利。

“海岸警衛(wèi)隊(duì)，是比較好的一個(gè)改革方向，就是說，海上需要綜合執(zhí)法，不能各管各的，不能有時(shí)都管、有時(shí)都不管，不能有利的大家都去管，沒利的大家都推了，互相推，互相扯皮，這種情況必須改變。”趙中社對(duì)記者說。

李立新就此對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，在大的制度尚未統(tǒng)一前，整合海上執(zhí)法力量，其實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，但只要有決心，也并不難。

李立新地表示，綜觀全球，都是大國欺負(fù)小國，但在南海問題上，出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象，即小國欺負(fù)大國，中國的島礁被侵占、資源被掠奪、開發(fā)被阻撓，這就是近幾年來中國的南海現(xiàn)狀。

李立新介紹說，中國的好心沒有得到好報(bào)，中國和周邊國家簽訂的《南海各方行為宣言》，實(shí)際上只約束了中國自己在南海的發(fā)展。

吳士存就此分析說，中國政府在南海問題上，有時(shí)候會(huì)投鼠忌器。

比如在東盟的10個(gè)國家中，有5個(gè)與中國在南海存在主權(quán)或管轄權(quán)的爭(zhēng)議。如果處理不好，中國的周邊可能不穩(wěn)定，中國和這些國家的雙邊關(guān)系可能會(huì)受到影響。

另外，越南在南海的石油開采，近年來的策略是，不斷把世界各個(gè)大國拉攏進(jìn)來共同開采，造成了南海問題的國際化和復(fù)雜化。

吳士存對(duì)記者說，實(shí)際上，中國在南海的行動(dòng)能力是很強(qiáng)的，但以什么樣的方式來維權(quán)，確實(shí)受到了諸多因素的制約。外部勢(shì)力，如美國、日本，甚至印度，都希望中國訴諸武力、南海爆發(fā)軍事沖突，以獲得理由，在中國周邊加強(qiáng)軍事部署，對(duì)中國進(jìn)行圍堵。

“正因此，我們?cè)趹?yīng)對(duì)策略上，確實(shí)受到了一些制約，不能簡(jiǎn)單說是軟弱。”吳士存說。

在這一情況下，三沙市的設(shè)立，具有多重意義。

中國南海研究院海洋科學(xué)研究所副所長劉峰分析說，三沙市有別于國內(nèi)其他城市，它的人員編配，不可能很多，更可能采取的是一專多職、一職多能、交叉任職的方式。

在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)，中國社會(huì)科學(xué)院亞太所副所長、研究員韓鋒認(rèn)為，中國設(shè)立三沙市，應(yīng)該是多年深思熟慮的結(jié)果，而不是臨時(shí)做出的決定，作為政府行政管理必不可少的一部分，三沙市被納入全面管理，是制度的內(nèi)在要求，不一定是為領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，這可能只是在時(shí)間上的一個(gè)巧合。

中國社科院中國邊疆史地研究中心副主任、研究員李國強(qiáng)對(duì)記者表示，南海周邊各國，占領(lǐng)島嶼，劃分海域，攫取資源，造成了南海局勢(shì)的不斷緊張，實(shí)際上，對(duì)島礁和海域的管理，除了軍事管控之外，民事化和行政化管理，也是重要一步，三沙市的設(shè)立，大體上就是這樣一個(gè)思路。

吳士存認(rèn)為，和內(nèi)陸同類建制的城市相比，三沙市的機(jī)構(gòu)設(shè)置，有些部門要去掉，有些部門要增加，有些部門的力量要強(qiáng)化，有些部門的力量要弱化，不可能像內(nèi)地地級(jí)市那樣，搞一個(gè)麻雀雖小、五臟俱全的政府，否則不但解決不了維護(hù)主權(quán)的問題，還將帶來效率低下等行政機(jī)構(gòu)的通病。

“人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)立，要根據(jù)實(shí)際工作的需要進(jìn)行增減，人員一定要精干、高效，保障三沙市能夠有效地行使海洋管轄權(quán)。”吳士存說，三沙市是一個(gè)管海島、管海域的地級(jí)市，所以它的編制，一定要符合這個(gè)實(shí)際。

“在全國人民的關(guān)注之下，三沙市的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不可能出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等問題。”吳士存說。

臺(tái)灣政治大學(xué)國際關(guān)系研究中心教授劉復(fù)國對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說，三沙市的設(shè)立，非常及時(shí)，但更重要的是，三沙市的后續(xù)動(dòng)作有哪些，國際社會(huì)都在拭目以待，都想看看三沙市建成后，海上執(zhí)法到底怎么進(jìn)行，漁業(yè)資源管理有哪些舉措。