公共服務(wù)均等化難題

7月19日，國務(wù)院出臺了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），把“基本公共服務(wù)均等化”即“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)”的目標(biāo)細(xì)化為一套規(guī)劃體系。

然而“均等化”三個字背后涵蓋著的不僅僅是美好的目標(biāo)，專家指出，目前《規(guī)劃》的政治意義和戰(zhàn)略意義仍大于它的現(xiàn)實(shí)意義，以此目標(biāo)推動中國的財政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，才能使全民享有基本公共服務(wù)均等化。

“均等化”標(biāo)準(zhǔn)

《規(guī)劃》中所涉及的“均等化”到底要達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)？國家發(fā)改委副主任胡祖才的表述是：“均等化等于不論貧富、性別、地域都可以公平地獲得基本公共服務(wù)，這里面強(qiáng)調(diào)的是機(jī)會均等，并不是簡單的平均化和無差異化。”

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長孟慶國曾經(jīng)參與了《規(guī)劃》前期基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。他對記者表示，目前《規(guī)劃》中涉及的“均等化”，是指所有公民均可獲得最低水平的基本公共服務(wù)，但是服務(wù)質(zhì)量在各群體之間的差異還是會長期存在。

記者了解到，廣東省從2009年開始，在全國率先編制實(shí)施了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009-2020年)》，2012年廣東省確定惠州市為此綱要的綜合改革試點(diǎn)市。

惠州的改革就明確了，“均等化”的實(shí)質(zhì)是“底線均等”，是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)。

國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任丁元竹在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，實(shí)際上這種均等具體操作起來也比較難。

“基本公共服務(wù)均等化是具有中國特色的提法，”丁元竹說，目前國際上幾乎沒有國家提“基本公共服務(wù)均等化”，而是講“提供基本公共服務(wù)地方政府的財政能力均等化”。

基本公共服務(wù)是由地方政府來提供的，但是其標(biāo)準(zhǔn)卻是中央政府制定的。在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、地方財力相差懸殊的情況下，中央就要確保各個地方政府有財政能力來實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)。

比如加拿大和澳大利亞，都是在中央政府和聯(lián)邦政府的基礎(chǔ)上建立一個“基本公共服務(wù)基金”，然后通過一套公式計算出各省的平均財政能力，在平均值以下的省將得到轉(zhuǎn)移支付，在平均值以上就需要拿出錢來。

然而，《規(guī)劃》在所有項(xiàng)目的支出責(zé)任一欄的表述，均為“地方政府負(fù)責(zé)，中央財政適當(dāng)補(bǔ)助”或“中央與地方財政按比例分擔(dān)”，而到底應(yīng)該如何補(bǔ)助，各級政府分擔(dān)的比例如何，并沒有明確指出。

丁元竹表示，用一個五年計劃來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。在這方面，加拿大走了50年歷程，澳大利亞從真正提出來到寫入憲法，幾乎用了50-60年的時間，其中涉及到了復(fù)雜的財政體制改革和行政體制改革。

面對其中最核心的財政體制改革，丁元竹的預(yù)測是至少要到2040年，中國才有可能實(shí)現(xiàn)財政能力的均等化。

誰來埋單

由于在我國現(xiàn)有的財稅體制下，一直存在著地方政府“事權(quán)”與“財力”不匹配的情況。對于越低一級的地方政府，其“事權(quán)”與“財力”的矛盾情況越突出。

“這種矛盾最突出的表現(xiàn)就在均等公共服務(wù)的領(lǐng)域上，其責(zé)任劃分非常不清楚，主要是義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領(lǐng)域。”財稅學(xué)家、中國財政學(xué)會副會長安體富對《財經(jīng)國家周刊》記者說。“以義務(wù)教育為例，現(xiàn)在基本上是由基層政府來辦。在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出當(dāng)中，教育支出占到百分之七八十。”

河南省焦作市財政局局長申相臣曾向《財經(jīng)國家周刊》記者講述過該市的例子。2011年焦作市本級地方財政收入20億元，加上上年結(jié)余、體制結(jié)算和上級一般轉(zhuǎn)移支付等預(yù)告數(shù)，可支配財力是30億元左右，預(yù)算安排個人部分支出10億元，剩余20億元可以用到包括法定支出和民生支出等項(xiàng)目支出上。

但當(dāng)年各部門各預(yù)算單位實(shí)際申報的項(xiàng)目支出需求是78億元，財力與實(shí)際需求相差幾倍，預(yù)算安排難度很大。

“地方政府財力有限，這是影響我們公共服務(wù)均等化最重要的一個原因。”財政部財政科學(xué)研究所研究員趙云旗對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“因?yàn)榉侄愔频脑颍拗屏说胤秸呢斄Γ忠菩泄卜?wù)均等化的事權(quán)又主要在地方政府身上，這是不匹配的。”

趙云旗認(rèn)為，下一步的財稅體制的改革，最重要的就是理清各級政府事權(quán)的責(zé)任。

“事權(quán)劃分清楚，不是一個容易的事。我們整天研究怎么劃分事權(quán)，這是分稅制推行下去一個關(guān)鍵的難題。”趙云旗說，“只有解決了事權(quán)的劃分，現(xiàn)在的財力薄弱問題才能解決。”

《規(guī)劃》中也提到財稅體制的改革。其中專門有一章是“增強(qiáng)公共財政保障能力”，從明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任、完善轉(zhuǎn)移支付制度、健全財力保障機(jī)制三個方面進(jìn)行推進(jìn)。

彌補(bǔ)財政體制很重要的一個措施就是轉(zhuǎn)移支付制度，每年中央財政的轉(zhuǎn)移支付都達(dá)到2000多億元，但是依然是提出要繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付的比重。而實(shí)際上，更應(yīng)該進(jìn)行的財稅體制改革，是建立地方政府的稅收改革體系，才能真正解決增加地方政府的財力水平。

“現(xiàn)在的分稅制，把主要的稅種都留在中央或者省里，底下的基層政府沒有主體稅種，財力吃緊。現(xiàn)在探討的，就是從房產(chǎn)稅、資源稅等稅收改革，加大基層政府的收入來源，解決財力問題。”趙云旗說。

“現(xiàn)在很多地方在加大財政對于基本公共服務(wù)均等化的支持力度，但是有一個問題是，績效做得怎么樣？沒有績效來考評。錢的支出效率實(shí)在太低。”趙云旗也說。

政府轉(zhuǎn)型至關(guān)重要

基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的設(shè)立，有利益于倒逼財政體制的改革，而同時，政府工作模式的轉(zhuǎn)型也至關(guān)重要。

在貴陽市文化廣播電影電視局掛職擔(dān)任副局長的龍希成博士對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“在工作中發(fā)現(xiàn)，一些地方官員愿意把財力投入用來發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和城市建設(shè)，而不愿投入公共服務(wù)，這背后建設(shè)與其政績觀相關(guān)。他們認(rèn)為發(fā)展民生短時間內(nèi)不容易看到效果。”

孟慶國對記者表示，一般來講，地方政府出臺了一個規(guī)劃，肯定會有配套資金，并明確相應(yīng)部門去落實(shí)，這將從某種程度上給基本公共服務(wù)供給上帶來一些變化。但是地方政府是不是真正把主要精力，或者一大部分精力拿出來做公共服務(wù)，還需要推動政府職能的徹底轉(zhuǎn)變。

如果各地方政府仍然把主要精力放在“做大蛋糕”上，那么對于基本公共服務(wù)這項(xiàng)花錢又短期內(nèi)看不到效果的工作就不會有太大的積極性。強(qiáng)有力的考核機(jī)制的建立成為《規(guī)劃》未來得以落實(shí)的重要一步。

《規(guī)劃》面臨的現(xiàn)實(shí)問題，不僅僅在于未來的落實(shí)和監(jiān)管。

國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇并不贊成底線均等的原則。他認(rèn)為，均等化就應(yīng)該是“平均化”，比如所有的公民都應(yīng)該享有免費(fèi)的九年義務(wù)教育，而且教育水平也應(yīng)該大體相當(dāng)。他認(rèn)為“均等化”不僅僅涉及一個提低的問題，還需要把那些特定地區(qū)和群體獲得的過高水平拉下來。

把過多的公共資源集中在某個學(xué)校，即使超過了基本標(biāo)準(zhǔn)也在不斷加大投入，這就是對所有納稅人的一種不公平，楊宜勇說。

在這方面可以參考的是目前臺灣地區(qū)實(shí)行的是“國小”制度。在這一制度下，不管城市還是農(nóng)村，“國小”都是免費(fèi)的，教學(xué)質(zhì)量也大致相當(dāng)，教師在各地輪換。如果有人想享受更高水平的教育，可以上私立學(xué)校，這時就需要自己支付費(fèi)用。

楊宜勇同時也坦承，目前提低容易，壓高就比較困難，這涉及到既得利益群體的利益，阻力較大。