大部制先要轉變政府職能

幾年來以大部制為主要內(nèi)容的行政體制改革取得不少進展，也積淀了不少需要進一步解決的問題。今后如何推進，各方面十分關注。對于相關的理論爭議，也需要進一步理清。

大部制改革的實質(zhì)應該是行政資源的優(yōu)化和整合。評價行政體制的標準，在于行政資源的配置是否有利于市場機制的良好運行，能不能向社會提供高效率的公共服務。很多人談論大部制改革時，總是關注行政機構和公務員隊伍的規(guī)模是擴大還是縮小。其實，大部門制改革，是一個通過對行政資源存量的整合和結構的優(yōu)化，提高其資源價值的過程。

必須承認，中國的行政體系在長期歷史過程中形成了幾乎無與倫比的社會動員和資源整合能力。但是作為典型的科層組織，政府部門的良好架構，總是在“小而多”和“大而少”之間權衡。

所謂“小而多”，是指行政系統(tǒng)的部門數(shù)量較多、但每個部門規(guī)模較小，職能較具體，強調(diào)行政職能的專業(yè)性和行政活動的針對性。所謂“大而少”，是指行政系統(tǒng)的部門數(shù)量較少、但每個部門規(guī)模較大，職能較為廣泛，強調(diào)行政職能的綜合性和行政活動的系統(tǒng)性。

本來，為提高職能效能，國家往往要設置較為專業(yè)化的政府機構，同時將這些部門并列“升格”，以突顯其各自的重要性，這就形成了“小而多”的行政架構。可是，日益嚴重的部門交叉分割和行政職能碎片化，導致了公共服務效率低下，甚至決策權常常為部門利益“反制”，這樣的行政系統(tǒng)不但成為社會負擔，而且也使高層頭痛。

更為嚴重的是，各種建設性的社會資源往往在這種龐大的行政機器碾壓中被消耗殆盡。這正是我國現(xiàn)階段推進大部制的原因所在。因此，在討論大部制改革得失時，不必總盯著是否精簡機構和裁減人員，而應在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代社會治理的視角下，考察資源配置是否有效率，社會所需的各種公共服務需求是否得到滿足。

其次，大部制改革的目的是造就中國現(xiàn)代政府管理。發(fā)達國家的歷史表明，一個運行良好的市場經(jīng)濟總是需要嚴格、細致、周到，因而可能顯得龐大的政府監(jiān)管作為支撐。現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質(zhì)，在于在匿名交易基礎上分工專業(yè)化秩序的擴展。如果缺乏公正而有效的司法裁判，或者這種(事后的)制裁機制運行成本太高，又缺乏及時而全面的(事前的)制裁機制即政府監(jiān)管，匿名交易中的機會主義行為可能層出不窮，由此引發(fā)社會全面的信任危機。

當人們在每次交易都要擔心其結果的“可靠性”時，這個社會的交易頻率就會下降，求助于熟人社會或回到自給自足狀態(tài)將成為更多的策略選擇，也就是說，“市場范圍”受到局限。按照斯密原理，社會的專業(yè)化分工難以深化，從而失去巨大的潛在收益。經(jīng)驗觀察表明，市場經(jīng)濟越是發(fā)達的國家，政府監(jiān)管越是嚴格而細密。甚至可以說，正是因為細密、嚴格而龐大的政府監(jiān)管體系，才造就了發(fā)達的市場經(jīng)濟。現(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會治理所呈現(xiàn)的是“大政府、大市場、大社會”格局，那種所謂“小政府、大社會”的概括并不符合事實。

從這個意義講，大部制改革的關鍵并不在于精簡機構和壓縮編制，而在于實現(xiàn)一個高品質(zhì)的現(xiàn)代政府管理，從而與現(xiàn)代市場經(jīng)濟和社會治理格局相適應。

最后，大部制改革的核心是政府真正轉變職能。由生產(chǎn)者變?yōu)楣芾碚撸芍苯犹峁┓辙D而專事標準制定和行為的監(jiān)測，代表公眾查究各種機會主義行為。此外，市場機制能提供的產(chǎn)品服務，不能再賦予一些部門審批權來干預。

否則，公共資金支配權不變，各種各樣的審批或特許權不變，政府機構無論怎樣合并、調(diào)整，都不過是換湯不換藥，機構和隊伍就會永遠在“膨脹→壓縮→再膨脹→再壓縮”的循環(huán)中難以自拔。沒有政府職能的切實轉變?yōu)榛A，大部制改革恐怕難顯實效。

總之，大部制改革要順利實施，越來越依賴頂層設計和總體推進，尤其在幾個重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破。這需要改革者極大的政治勇氣和智慧。

（作者為國家行政學院經(jīng)濟學部教授）