行政審批改革11年 政府推動式難以為繼

從2001年起，延續十余年、歷經反復多輪的行政審批制度改革，近期再有“大動作”。10月10日，《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》（下稱“決定”）發布，決定取消和調整314項部門行政審批項目。國務院選擇在“雙十日”發布這一改革文件，似乎別有深意。

11年來，從國務院層面講，原來有4000多項行政審批事項，加上最近這次，一共分六批共取消和調整了2000多項，現在已經不足2000項。應該說改革的決心和力度還是很大的。”國家行政學院教授、長期關注行政審批改革的資深專家汪玉凱對《投資者報》記者表示。

他同時指出，行政審批制度改革好比政府“拿刀割自己身上的肉”，越到后面改革的難度也越大。

國家行政學院法學部教授、著名行政法專家楊偉東對記者說，“經過十余年，多達六次的行政審批削減，目前的行政審批改革已經走到從單純追求數量削減到關注行政審批制度本身運行的質量關口。”

單純追求數量削減

國務院此次取消和調整的314項行政審批項目，主要集中在三個領域：投資領域、社會事業項目、非行政許可審批項目。

據記者觀察，此次調整以證監會和商務部兩個部門涉及的項目為多，其中證監會取消和下放的事項達29項。中國發展研究基金會副秘書長湯敏認為，在目前的經濟形勢下推出這個削減行政審批的決定，跟出臺新36條細則一脈相承。

10月11日，“決定”的文件發布后，相關負責人公開表示，2001年以來，國務院部門已先后六批取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%；31個省（區、市）本級取消和調整了3.7萬余項審批項目，占原有總數的68.2%。

不過，汪玉凱指出，現在的行政審批依然存在三大問題：一是政府審批的面太寬，事項過多，審批時自由裁決權太大，有時候程序不規范、暗箱操作，容易發生權力尋租。二是政府管理的事項過多，審批的門檻高，行政許可改革不夠，應該讓給市場的沒有讓。三是政府過多地介入了市場的微觀活動，影響了市場發揮對資源的基礎配置作用，與此同時，腐敗現象在一些地方、部門和單位比較嚴重。

十余年的改革實施下來，雖然審批事項明顯減少，但效果不佳，“公章過多”現象仍然廣受詬病。接受采訪的專家一致認為，這種現象確實存在。

國家行政學院法學部教授、著名行政法專家楊偉東認為，原因在于改革往往先易后難，前期調整的審批事項往往含金量較小，更重要的是除了國務院層面的改革，地方政府也積累了大量的行政審批事項，地方對國務院改革精神的落實，及時出臺配套削減審批顯得尤為重要。

楊偉東告訴記者，據他所知，現行的行政審批改革運作方式，首先是由國務院提出改革的具體要求或指標，然后各部委去研究、論證，提出取消或調整的事項和理由上報國務院，國務院再經過進一步的研究、論證制定出最后的方案。許多法學、經濟學領域的專家會參與其中。

這種情況下，一些部門出于現實需要或部門利益等考慮，首先上報一些無關緊要的事項，甚至通過小項目合并進大項，從而變相保留審批制度。

楊偉東認為，“前期由于行政審批的數量實在太多了，所以削減數量成為主要的改革目標。現在來看，不僅要削減數量，更重要的是通過行政審批事項的改革帶動政府職能的轉變，以及對政府行政權力監管方式的轉變，真正起到為社會松綁的作用。”

僅靠政府改革難推進

汪玉凱告訴記者，隨著改革的深入，行政審批改革的難度也越來越大。他曾生動的形容行政審批改革為，“拿刀割自己身上的肉”。

“改革的阻力顯而易見，各部門都強調保留審批事項的必要性，希望保留行政審批權，這背后是部門利益。以前取消和調整的大多是一些權力較小，涉及行政部門相關利益較小的項目。” 汪玉凱認為。

作為行政審批改革最早的參與專家、中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉曾在接受記者采訪時表示，“從表面上看來，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項，但實際上取消和調整的事項遠遠沒有觸及核心的壟斷利益，而且越往后，所涉及的行政審批的合法性就越強，取消和改革的難度顯然會越大。”余暉認為，“容易砍掉的都只是皮毛，剩下的才會傷筋動骨。”

在楊偉東看來，目前行政審批改革的動力主要有三個方面：首先是行政審批改革屬于中紀委主抓工作，相對于國務院各部委有較強的獨立性和推動力；其次，國家各部委對于過多的行政審批帶來的行政責任和風險也有清醒認識；第三就是經濟社會對于行政審批改革的呼吁。

長期以來，行政審批改革經常被外界形容為政府的自我革命，楊偉東認為，從大的政府概念來看，確實是自我革命，但具體而言，中紀委在推動行政審批改革中還是有很大的獨立性。

不過，汪玉凱指出，在中國現行的體制框架下，僅靠政府自身改革，已經很難推進。

最大的突破口就是推行“陽光政務”，讓政府的權力公開化透明化。當然，光公開還不夠，還要對權力進行梳理，哪些權力不應該由政府來行使，哪些權力要給市場、給社會行使。首先要規范權力，其次再公開權力，通過社會的“倒逼”來推動政府的改革。