食品安全“禁入”條款要注重可操作性

無論是5年禁入還是終身禁入的規定，除了看到它的客觀威懾力，更值得探討的是其現實可操作性。

近日，在北京市十三屆人大常委會召開的第36次會議上，對《北京市食品安全條例》（修訂草案修改稿）進行二次審議，經修改后加入的食品安全“終身禁入”條款引人關注。據報道，該條款規定，根據信用程度，實行食品生產經營者分類分級管理，對于被吊銷食品相關許可證或者營業執照的，其法定代表人、直接負責的主管人員自處罰決定作出之日起五年內不得投資食品行業或者從事食品生產經營活動；因食品犯罪被追究刑事責任的，終身不得投資食品行業，從事食品生產經營活動。

早在幾年前，食品安全“禁入”規定就為業內人士所提出和呼吁。有學者指出，對于主觀故意，反復發生的一類食品安全事件，制定“禁入”的相關規定是杜絕其發生的有效措施之一。以媒體曝光的當前“蜂蜜造假”泛濫成災為例，相關造假者被查處后，經常換個名目重新生產，如果有食品行業禁入的分級管理規定，將有助于遏制這種局面。

類似條款在歐美等國也曾實施過，無論是事后懲處還是事前威懾，都有積極意義。不過，由于西方食品安全已經走過了很長一段時間，行業更規范，前期預防工作更扎實，出于主觀故意的惡性食品安全事件極少，“終身禁入”規定的實際意義已經不大。而中國尚處于食品安全治理的關鍵階段，該項條款仍然具有現實意義和必要性。

據媒體報道，在初次審議時，對“終身禁入”一條進行了刪減，草案二審稿又加了進來，該條款對食品從業的處罰是輕是重，是存在一些爭議和考量的。筆者認為，無論是5年禁入還是終身禁入的規定，除了看到它的客觀威懾力，更值得探討的是其現實可操作性。

禁入條款的執行，首先依賴于較為完整的食品安全信用管理體系。近年來，工信部聯合多部委共同推進食品工業誠信體系建設，對于食品企業誠信信息的征集建檔、評價和披露已經做了一些工作。但是，該項工作推進時間不過短短兩三年，在涵蓋的范圍、信用管理的制度設計、評價要素的科學性等方面都還有待于完善，相關監管部門能夠多大程度“從中借力”，將相關不法分子擋在食品行業門外，還有待于實踐檢驗。

此外，還要考慮到，目前我國實行分段監管體制，在監管信息的共享上還并不是很及時暢通，而“禁入”條款的執行涉及到不同區域、不同監管部門的信息公開和準入許可，如不能協同作戰則可能會讓一些不法分子有空子可鉆。

我國食品工業的特殊國情，也會讓“禁入”條款在實際操作中面臨很多難題。當前，大的食品企業管理已經相對規范，市場淘汰機制也會對其經營行為產生強有力的制約，而發生惡性食品安全事件的往往是中小企業、小作坊、小商戶，這些經營主體本來就是監管的難點、薄弱環節甚至是盲區，在“禁入”條款面前，他們可能會故意不辦證，或者是借用其他人的名義來重新申請，這些辦法都可以“繞過”許可制度，給監管帶來更大的難度。

“禁入”條款的實施，會更加凸顯食品相關許可證或者營業執照對于食品生產經營者的重要性，這時候也更加考驗監管人員的執法公正性。特別是在基層執法過程中，由于部分生產經營者食品安全知識缺乏，法制意識淡薄，對于“禁入”這種嚴厲的規定可能難以接受，極易引發抵制情緒；另一方面，吊銷許可證或營業執照是否會成為一條特別的“界限”，導致執法人員更多采用罰款的措施，甚至變成權力尋租的機會，還需要進一步觀察。

無論如何，在肯定食品安全“禁入”條款的積極作用時，需要對該條款實施的法理基礎、執行的配套措施進一步思考，對于執行過程中可能遇到的難點進一步細化，并提前考慮解決方案，這其中包括對現有的檔案系統、審批和監管流程的影響。另一方面，還要做好法規的宣傳工作，并盡可能地讓社會監督力度參與進來，如此，才能讓“禁入”條款發揮作用，變成現行監管制度的有機組成部門。