冗長角力與變法圖強：后金融危機視閾下WTO法治的體制困境與實現路徑

[摘要]在以國際法管理全球事務的全球治理時代，WTO無疑是自成體系的法治模式。由于全球化的深入和金融危機后各國對經濟管理制度和發展模式的反思，WTO經歷著全方位的體制挑戰和博弈，處在為適應國際體系深刻變革而不斷調試的過程。WTO法治需要以公正、公平為圭臬，以發展為導向，通過不同層面的合作共贏棄舊揚新，構建實現國際經濟關系民主、法治化的最佳路徑。

[關鍵詞]后金融危機 WTO法治 體制困境 實現路徑

國際社會在經歷國家利益壓倒一切，主要通過國際會議確立規則和建立框架的國家治理和以國際組織為中心形成原始、初步國際機制的國際治理后，逐步進入關注全人類共同利益，運用國際法管理全球公共事務的全球治理階段，國際法全面滲透進全球治理的現實肌體，成為當代國際秩序的實踐特征和主導因素。

一、問題的提出：全球治理語境下WTO自成體系的國際法治模式

居于全球化舞臺中央，理性指引和約束全球化并對全球治理制度構建進行實踐和提供決策正當性根源的WTO，是世界上第一個以規則、組織和決策層面上的外交取向和以爭端解決層面上的規則取向為基礎的多邊經濟合作體制。它的全球貿易治理至今不過17年，卻從組織結構、職權范圍、決策機制、規則體系、爭端解決及對成員國內貿易法治的深度要求等各方面形成了多層次梯級結構自給自足的法治模式。這種模式成功構建了一個國際法優于成員國國內法的法律秩序，創設新的法律主體并建立具有有限權能的治理等級結構，通過規則界定成員的權利與義務，以動態的制度自洽和自我調整對不斷變化的國際合作各種需求做出有效回應，在世界貿易領域為國際社會提供公共產品，從而擁有當代國際貿易法體系主流話語地位，成為國際組織“憲法化”的典范。

但WTO法治也并非無可挑剔，17年來質疑和反對的聲音從未間斷。“華盛頓共識”的泛濫引發了上世紀30年代以來最為嚴重的國際金融與全球經濟危機，危機不僅于細微處改變近30年來的貿易自由化趨勢，催生眾多國際組織合作新模式，也從實質上引致世界經濟格局的重新洗牌。在此背景下，WTO歷史上涉及范圍最廣、議題最復雜、參與成員最多、時間最長的多哈回合多邊貿易談判全面展開，它以全球發展中國家普遍面臨的發展問題為中心，旨在推動多邊貿易法治的自我完善和全球經濟治理運行模式的多元化。但正是由于全球經濟秩序的實質性改變帶給多哈回合眾多體制困境，其在進一步推進傳統市場準入上步履維艱，更在涉及新領域的“新加坡議題”上毫無斬獲，在經歷的10多年的冗長角力之后仍處在艱難博弈之中。

二、面臨的挑戰：WTO法治進程中的體制困境

1.立法：WTO管轄范圍的不斷擴張與成員方經濟主權的沖突。在西方發達國家主導下建立的WTO多邊貿易體制主要反映美歐政治經歷利益和治理觀，是美歐自由主義貿易政策與法律的內嵌。因此，發達成員同發展中成員的利益失衡和不平等基礎是多邊貿易體制的固有矛盾。但在新世紀，特別是金融危機以來，發展中國家實質性融入WTO體制，多邊貿易體制內在力量的對比正在發生微妙變化，從本質上改變著WTO法治的權力基礎。這使得發展中國家借助WTO平臺改變自身分享自由化利益、爭取特殊區別待遇和貿易援助、改善貿易增長不平衡和法治能力低下的不利局面成為可能。發展中成員發展問題，以及它們在實施現行WTO貿易協定中的現實困難就成為WTO法治關注的核心問題。

當WTO在適應全球經濟治理需要而將其權力范圍不斷向諸如投資、環境、金融、人權等非貿易價值目標擴展的過程中，國家主權所固有的內部權威、邊界控制、政策自治和不干涉等內核正以前所未有的方式經受挑戰，WTO所倡導的自由化理念同發展中國家經長期斗爭所確立起的經濟主權原則不可避免的發生著激烈沖突。WTO需要通過令人信服的國際法實踐對國家主權原則進行重新解讀和界定，對其成員方尤其是發展中成員的決策空間和市場運行模式及發展方向的選擇權予以應有的尊重，考察以多邊方式對其他非貿易議題實行“監管模式”的可行性，在多邊貿易體制強制管轄范圍的廣度和深度與成員主權權力的保留間做出審慎和恰當的平衡。

2.司法和執法：WTO爭端解決機制的“先天不足，后天失調”。（1）WTO法律規則憲政基礎的缺失。作為當今國際社會最具強制執行效力的爭端解決機制，WTO爭端解決機制是國際貿易治理賴以存在的“安全閥”和實現WTO法治最有效的手段。但其“輸入合法性”的缺失并未被貿易自由化的進展彌補，仍面臨嚴重的合法性危機。其所依據的法律規則并非建立在充分知悉和表達意見基礎上的民主立法，不符合公開、透明、明確的形式價值，并缺乏國家及其他組織機構的法律監督，構成對司法機構權威和司法程序公正效率的障礙，使得GATT/WTO體制未能擺脫成為強國維護自身利益和推行國內政策的工具。如引致多哈發展回合僵持不下的農產品市場準入、國內資助及出口補貼等現行規則以及對中國市場經濟地位和發展中國家的經濟身份的否認，并通過入世協議強加于中國的“超WTO義務”，都是欠缺法治基礎的“惡法”，而欠缺“良法”的前提，“國際善治”也就無從談起。（2）DSB準司法解決程序的弊端。首先，DSB在個案處理中不斷創新法律解釋規則，在含混、模糊的框架協議預留的巨大自由裁量空間里“司法造法”，改變或更新成員方根據WTO承諾的條約義務，缺乏有效的審查機制對其裁決與WTO協定的相符性及是否存在權力濫用進行監督，降低WTO規則的可預見性和確定性。其次，DSB執行效能不高，特別是在關鍵產業的敏感問題上對霸權國家行為的約束乏力、遲緩，確保DSB裁決得到嚴格遵守的能力不足，令其執行措施的有效性頻受質疑。再次，DSB在落實發展中成員對特殊和區別待遇的關切和需要上不夠“給力”，發展中成員利用爭端解決機制的障礙加劇，報復機制在實踐中的不充分和不適應性，打擊中小經濟體啟動WTO解決爭端的信心。

3.與其他法律秩序的碰撞：區域貿易協定的繁盛對非歧視原則的蠶食。不同國際法律制度之間的一致性問題因相對強大的WTO而被無限放大，這不僅考驗WTO解決法律沖突問題的能力，而且更深層次的觸及國際法碎片化的痼疾。WTO意圖通過其爭端解決機制權衡國際法律秩序中的不平衡，由其司法機構的法官在個案審理中考量和確定其貿易規范同其他法律秩序規范間的平衡點，似乎存在以小博大的投機心理仍然面臨著很多挑戰。

自1947年GATT第24條首次為區域貿易協定在多邊貿易體制提供特殊法律地位以來，兩種秩序間的相互關系和司法包容對國際貿易體制走向的影響始終都是WTO法治協調跨WTO體制各種法律秩序的重要參考依據。伴隨著多邊貿易談判的持續僵持，區域貿易協定增長趨勢強勁，國際貿易領域呈現以民族國家單邊主權為基礎，區域合作機制漠視WTO紀律和多邊自由化機制對其規制疲軟的發展動向。被稱為“意大利面碗”的各種關稅同盟、共同市場、區域和雙邊自由貿易區的多元、自治及歧視性優惠貿易安排劇烈膨脹，首先是對全球市場的局部分割，在促進內部貿易自由化的同時也損害集團外成員利益，導致產生國際貿易規則形成的復雜網絡，反過來又加深了WTO相關議題的談判難度；其次，不同區域貿易協定大都包含保障自身規則適用的爭端解決程序，并無序納入更多非貿易目標，造成全球范圍內高昂的管理沖突成本。這不僅損害國際貿易關系的透明度，引發體現在貿易協定中各種價值目標的剛性排他和爭端解決的管轄權沖突；同時這也與經GATT/WTO爭端解決實踐反復確認的最惠國待遇原則背道而馳，取消其適用空間，進而將作為WTO制度基石的非歧視原則變為例外，構成對多邊層面市場開放的障礙和使WTO規范的一致性及體制完整性受到減損。

三、僵局的突破：國際經濟治理的法治化路徑

法治意味著一個治理原則：所有的社會行為體，包括國家本身，都應對公開發布的法律負責，而這些法律是多元、包容度強、可平等適用和獨立裁判的共進國際法。以和諧世界為意蘊，不斷協調體制沖突、自我升級的WTO法治將為國際關系的良性發展設定規范和指引。

立足中國，我們應確立人本主義的生存與發展觀，既要在WTO現存體制內通過實踐精通運行規則，最大限度發揮WTO的作用為我國經濟發展贏得空間，用負責任大國應有的“守法”和“適法”提高WTO法治的穩定性、有效性和正當性；同時，作為國際經濟新秩序的新興主導力量，我們不應一味遵從既有規則的適用，而應從對國際弱勢群體明顯不利和顯失公平的“游戲規則”出發，以發展為導向，通過“南南聯合”凝聚力量，打破持續僵持的博弈局面，推動“變法圖強”，注重通過國際協商機制建設實現WTO在國際貿易法治秩序中的“適度控制”和各種平行法律秩序的包容和協調，以促進WTO法治與時俱進，合作共贏。

作者簡介：崔盈，（1978-），女，陜西西安人，西安財經學院法學系教師，武漢大學國際法研究所訪問學者，法學碩士，主要研究方向：國際經濟法，WTO爭端解決機制