試論我國生態補償法律制度的現狀及完善

摘要：生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。隨著我國可持續發展的進一步深入，生態補償制度將會成為環境法的一大重要制度和保護措施，因此了解生態補償的理論基礎，我國生態補償制度的現狀，以及生態補償制度的完善，具有理論意義和現實意義。

關鍵字：生態補償 分類和實施現狀 完善的意義

一、生態補償的概念與理論基礎

（一）生態補償的概念

對于生態補償的理解可以劃分為廣義和狹義之分。廣義的生態補償既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費。狹義的生態補償則主要是對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償。

（二）生態補償機制的理論基礎

1、生態環境有價值論

生態環境除了直接為人類提供生產生活價值意外，還使人類從生態系統獲得的效益，這種效益即為生態系統的服務功能，包括供給功能、調節功能、文化功能以及支持功能等。

2、外部性理論

環境資源的生產和消費過程中產生的外部性，主要反映在兩個方面，一是資源開發造成生態環境破壞所形成的外部成本，二是生態環境保護所產生的外部效益。

3.公共物品理論

公共物品并不等同于公共所有的資源。共有資源是有競爭性但無排他性的物品。在消費上具有競爭性，但是卻無法有效地排他，生態環境由于其整體性、區域性和外部性等特征，很難改變公共物品的基本屬性，需要從公共服務的角度，進行有效的管理，重要的是強調主體責任、公平的管理原則和公共支出的支持。

二、我國生態補償制度的分類及實施的現狀

（一）自然保護區生態補償

自然保護區生態補償自然保護區在涵養水源、保持水土、保護動植物多樣性等方面發揮了重要作用，這些效益是全民和國家在享受，但損失的責任全部由自然保護區范圍內的居民承擔，這無疑是不公平的。因此，建立并完善自然保護區生態補償，對因保護自然而損失經濟利益的居民進行合理的補償，有利于優化保護區產業結構，激勵公眾保護行為長效機制的形成，提高人們生活水平。

（二）重點生態功能區生態補償

重要生態功能區生態補償重要生態功能區指具有保持水土、維護生物多樣性及生態平衡的區域，包括生態脆弱和敏感區、水土保持的重點區域、防風固沙區、生物多樣性保護區，涵蓋所有除自然保護區以及流域水資源保護區外的具有重要生態功能的區域。它們主要分布于經濟落后地區，保護生態與發展經濟的矛盾突出，對其進行適當補償，有利于促進生態脆弱區功能的維持與改善。

（三）流域水資源生態補償

流域水資源生態補償水資源的流動性以及稀缺性是造成流域上下游矛盾的主要根源。為實現上下游協調發展，建立完善的流域水資源生態補償機制意義重大。從水質、水量、水安全等角度，流域水資源生態補償分為水源涵養區生態保護、水污染治理、水權使用、重大水利工程、洪水控制5方面。

（四）大氣環境保護生態補償

大氣環境保護生態補償工業生產與交通工具排放的廢氣和塵埃，直接導致大氣環境破壞，人們生活質量下降。大氣的流動性與效益共享性，決定了大氣環境保護是每個公民應盡的責任。目前，我國主要采取總量控制與排污權交易相結合的方式實施大氣環境保護生態補償。

（五）礦產資源開發區生態補償

礦產資源開發區生態補償礦產資源開發為我國的經濟建設和社會發展做出了巨大的貢獻。落實礦山環境治理和生態恢復責任，依據“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則建立生態環境稅費制度，將成為礦區生態補償的重要手段。

（六）農業生產區生態補償

2000年、2002年國家相繼推出退耕還林、還草和退牧還草工程，對農產區喪失發展機會的農民、牧民予以補償。

（七）旅游風景開發區生態補償

旅游風景開發區生態補償旅游風景開發區大多以自然資源為依托，發掘自然觀賞功能，建立娛樂休閑設施。旅游風景開發區的補償客體包括風景區內自然景觀效益，以及因設立、保護旅游風景區而受到影響的單位和個人。

三、完善我國生態補償法律制度的思考

（一）明確《環境保護法》對生態補償的規定

《環境保護法》的立法目即保證合理地利用自然環境，防治環境污染和破壞，保護人體健康 ，促進經濟發展。由于種種原因，現行《環境保護法》的基本原則、具體制度、法律責任等方面都偏重于污染防治，關于生態環境補償方面的規定還不夠具體明確。因此，應對現行的《環境保護法》作必要的修改，對《環境保護法》的立法理念進行更新，引進生態保護的思想。增設并完善生態環境補償制度的相關內容，增加保護自然資源和生態環境的比重，改變其偏重于污染防治的現狀，從整體上對環境和自然資源進行綜合保護和利用，強調環境生態功能的保護、恢復和整治。

（二）建立專門的流域區際生態補償的法律制度

近年來，隨著流域污染的加劇，流域上游和流域下游之間的矛盾日趨明顯，流域生態補償成為協調流域上下游之間利益沖突的關鍵所在。流域在地理上是一個完整的自然區域，而在行政區劃上，被不同的行政區域所分割，這就造成上下游地區之間在生態環境建設、經濟開發上存在的實施主體與受益主體不一致的矛盾，不可避免地在各行政區域之間產生生態建設和經濟發展的利益沖突。通過建立區際生態補償機制，可以實現流域內生態建設和經濟發展在各行政區域的共享和共贏，推動流域區際的協調發展。

（三）完善地方生態補償法律法規

目前，全國各地區已經建立了符合本地區發展的有關生態環境保護的地方性法規、規章及實施條例。地方性生態環境法規便是地方立法機構在不違反《憲法》和法律法規的基礎上制定的，用以調整本地區生態保護和自然資源開發、利用、管理的法律規范。其特點是針對性強，地區差異性大，因而立法形式靈活多樣。地方環境立法是國家法律、法規的延伸和補充。它既是各地把環境保護工作納入法制軌道的主要手段，又是貫徹國家環境保護法律法規，因地制宜地管理本地環保事務的保證措施。

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