行政體制：自上而下難改動(dòng)

在近十年來(lái)的中國(guó)政治改革序列中，行政體制改革最常被中共高層提及，這或許是因?yàn)槠漭^少觸及意識(shí)形態(tài)與根本政治制度，改革的“技術(shù)性”較高，或許是因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)的全面發(fā)展使得陳舊的政府架構(gòu)不得不做出應(yīng)有調(diào)整。行政體制改革成為胡溫推行新政的重要指標(biāo)之一，這在其領(lǐng)導(dǎo)班子的多次講話與重要文件中都有體現(xiàn)。

中共十六大報(bào)告中，已經(jīng)定下了轉(zhuǎn)變政府職能的改革基調(diào)，新的領(lǐng)導(dǎo)集體順著這個(gè)方向不斷延伸。2005年7月發(fā)改委主任馬凱提出了繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、健全科學(xué)民主決策機(jī)制的兩個(gè)層面。國(guó)務(wù)委員華建敏在2006年3月指出要深化行政審批制度改革，推行政務(wù)公開(kāi)、行政問(wèn)責(zé)制和政府績(jī)效評(píng)估制度，推進(jìn)依法行政，完善行政執(zhí)法體制。胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。2008年，中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，要求“通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。以上講話與文件表明，胡溫十年中國(guó)行政體制改革進(jìn)入了以強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能為核心目標(biāo)的新階段，政府行政理念和價(jià)值取向有了深層次轉(zhuǎn)變。

縱觀胡溫十年改革過(guò)程，客觀來(lái)說(shuō)，行政體制的變化不僅僅停留在口頭講話與書(shū)面文稿，在具體行政過(guò)程中也有諸多體現(xiàn)。從改革內(nèi)容來(lái)看，中國(guó)行政體制改革貫穿著四條主線，即政府機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革、行政層級(jí)間關(guān)系調(diào)整、行政法治建設(shè)。

政府機(jī)構(gòu)改革

政府機(jī)構(gòu)改革即政府組織機(jī)構(gòu)形式的調(diào)整和變化，是行政體制改革中最直接、最基本的內(nèi)容。2003年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)的第五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)，新組發(fā)改委、商務(wù)部、食品藥監(jiān)局，調(diào)整政府職能和完善機(jī)構(gòu)設(shè)置；2008年旨在理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部制”改革，合組人力資源與社會(huì)保障部、交通運(yùn)輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)，力圖避免政府職能交叉，以提高行政效率，降低行政成本。

同期進(jìn)行的還有分類(lèi)推進(jìn)的事業(yè)單位改革：承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位將行政職能回歸行政機(jī)關(guān)；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制；公益類(lèi)的事業(yè)單位或轉(zhuǎn)為民間組織或轉(zhuǎn)為“公立事業(yè)法人”。近年來(lái)進(jìn)行的新聞出版行業(yè)的轉(zhuǎn)企改制，在社會(huì)上產(chǎn)生了較為積極的影響。

在肯定改革成效的同時(shí)，也應(yīng)該看到暴露出的新問(wèn)題，如“大部制”雖在形式上實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，但部門(mén)調(diào)整后怎樣實(shí)現(xiàn)人員整合、機(jī)制磨合也非易事，如有不慎就會(huì)陷入領(lǐng)導(dǎo)班子臃腫的尷尬境地；實(shí)行“大部制”管理后，面對(duì)權(quán)力更集中的局面，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制也至關(guān)重要。

干部人事制度改革

在干部人事制度改革方面，胡溫十年的主要措施有建立新老公職人員的正常交替機(jī)制和多種形式的干部任用制度、實(shí)行“公推公選”制度、改革工資制度、健全干部培訓(xùn)制度以及建立健全干部任用監(jiān)督機(jī)制等，在一定程度上促進(jìn)了干部人事管理的制度化和規(guī)范化。

在江蘇、廣東等地進(jìn)行的地方干部任選的“公推公選”制，可謂胡溫政府施政的一大亮點(diǎn)，但如何在程序公平中體現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主，更取決于任選的考核過(guò)程是否科學(xué)合理，任選的層級(jí)能否逐步提高，參與考察干部的群體能否逐步擴(kuò)大。此外，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為考核指標(biāo)的干部評(píng)價(jià)體系，落實(shí)行政問(wèn)責(zé)制，依然是人事制度的改革中需要攻克的難關(guān)。

行政層級(jí)間關(guān)系調(diào)整

中國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政府架構(gòu)管理成本高、效率低，隨著交通通信條件的發(fā)展，政府經(jīng)濟(jì)職能的縮小和公共管理方式的轉(zhuǎn)變，減少行政層級(jí)，擴(kuò)大管理跨度已勢(shì)成必然。2005年6月溫家寶指出要推進(jìn)“省管縣”的改革試點(diǎn)，中共十六屆五中全會(huì)提出要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制。

資料顯示，截至目前全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省直管縣”的有18個(gè)省份，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在一定意義上促進(jìn)了縣域社會(huì)的發(fā)展，但改革可能牽涉許多地方的實(shí)際利益，擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實(shí)到位情況不容樂(lè)觀。操作不當(dāng)則會(huì)加大基層政府間的矛盾。

行政法治建設(shè)

行政法治改革伴隨著中國(guó)行政體制改革的整個(gè)過(guò)程，胡溫十年，新一批涉及行政管理方面的法律、法規(guī)相繼出臺(tái)：最引人矚目的是2004年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政許可法》，這部以規(guī)范審批行為為主旨的法律，有助于中國(guó)打造一個(gè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“有限政府”，讓政府在行使行政權(quán)力過(guò)程中受到既定的法律的約束，防止“政府越位”和公職人員的“權(quán)力尋租”；2006年1月1日起施行的《公務(wù)員法》，是中國(guó)第一部干部人事管理的綜合性法律，規(guī)范了公務(wù)員的管理，加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，促進(jìn)了勤政廉政，提高了工作效能；2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，從法制上保障了公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，在一定程度上提高了政府工作透明度，但如何做到真正的政務(wù)公開(kāi)，還需要司法部門(mén)和其他機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。

胡溫十年在行政體制改革方面取得了不少進(jìn)展，但在改革進(jìn)行的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)諸多頑疾仍無(wú)法改變，如黨政職能不分、人治凌駕于法治、行政成本居高不下、行政問(wèn)責(zé)落實(shí)不到位……出現(xiàn)這種困境，一方面緣于在中央改革意志轉(zhuǎn)化為改革行動(dòng)的“自上而下”過(guò)程中，改革意志難免失真或扭曲，另一方面也在于高層是否有進(jìn)行深層次政治改革的真實(shí)意愿。

改革路徑的轉(zhuǎn)變對(duì)于行政體制的根本轉(zhuǎn)變同樣重要，北大教授周志忍提出，擺脫改革困境的根本出路在：從“體制內(nèi)改革”轉(zhuǎn)變成“體制外改革”，從“政府主導(dǎo)型改革”轉(zhuǎn)變成“民眾主導(dǎo)型改革”，讓公開(kāi)的民意成為改革的動(dòng)力和主導(dǎo)力量。可見(jiàn)，怎樣在行政體制改革中打破“自上而下”的路徑依賴(lài)，將是下一個(gè)十年當(dāng)政者面臨的重要課題。