人民銀行國庫組織體系建設的研究

【摘要】人民銀行基層國庫業務發展迅猛，人員配備相對不足，崗位設置流于形式，從整體上講存在業務管理“頭重腳輕”、機構建設“徒有虛名”、隊伍建設“環境堪憂”等問題。本文對人民銀行國庫組織體系建設與干部隊伍培養進行了研究，提出了改進的建議與對策。

【關鍵詞】人民銀行 國庫組織體系 干部培養

近年來，隨著國家經濟持續發展以及國庫集中收付改革步伐加快，各級人民銀行國庫經理預算收支業務筆數與金額迅猛增長，政府預算收支工作對經理國庫的要求越來越高，與此形成強烈反差的則是，人民銀行組織體系建設相對滯后，甚至有所倒退，國庫干部隊伍建設也沒有跟上業務發展的步伐。本文站在國家利益的高度，從宏觀與發展的視角，認真研究分析人民銀行國庫組織體系與干部隊伍配備管理現狀，呼吁加快人民銀行國庫組織體系建設與干部隊伍培養。

一、研究人民銀行國庫組織體系建設與干部隊伍培養需要準備把握的三個方面問題

（一）關于國庫業務量與工作量的區分

許多研究國庫組織體系與干部隊伍建設的人士，普遍將國庫經辦的業務量作為分析研究的重要依據。這有一定的道理，但如果忽視了其他方面的參考依據，則會使國庫研究誤入歧途。其實，國庫業務量是指各級國庫辦理的預算收入收納、撥款支撥、收入退庫、預算收入更正等業務筆數，而國庫工作量則是除了國庫辦理的上述基礎性業務之外的在其他方面需要承擔的客觀的具體的工作。比如，近年來，總行國庫局對國庫部門的要求標準較高，要求各級國庫做好庫存日報、預算收支月報、退庫月報編制以及分析，要求編制上報國債發行周報、國債持有量月報以及國債發行信息，要求開展國庫收支專題調研與綜合調研分析，要求組織開展代理支庫業務、國庫集中支付業務、國債發行兌付業務、國庫經收業務等現場檢查，國庫部門還需要與財政、稅務等外部單位就財政國庫集中收付改革、稅收政策改革等進行大量的溝通與協調，這都需要國庫部門付出很多的精力，這個工作量累加起來是十分巨大的，必須予以統籌考慮。

（二）關于國庫服務屬性與管理屬性的界定

在研究國庫組織體系與隊伍建設上，大多數同志喜歡將國庫定位于傳統的服務型的業務工作。其實這種定性本質上沒有什么錯誤，本來國庫是為國家預算收支工作服務的。但是，隨著社會發展以及經濟變革，也為國庫賦予了許多管理職能。比如，對各種預算撥款用途合規性、計劃性、規范性進行監督，對各級預算收入在金融機構劃轉進行監督，對各級預算收入退庫進行監督，對各級財政資金賬戶進行監督，等等。所以從這個意義上講，國庫是一種兼有服務與管理職能的綜合性部門。如果這樣界定國庫服務與管理的屬性，更容易客觀辯證地看待國庫組織體系建設以及國庫干部隊伍培養。

（三）關于國庫干部隊伍正式與非正式的管理

目前，人民銀行，尤其是中心支行以下的干部隊伍普遍緊張，如果僅僅向人民銀行內部挖潛人力資源，國庫干部隊伍的配備將無法得到有效地滿足。各級人民銀行分支機構經理的國庫，既包括了中央國庫，又包括了地方國庫。也就是說，人民銀行分支機構經理國庫一方面收納上解中央級預算收入，劃撥中央財政轉移資金，在為中央預算收支工作服務，另一方面還要為地方預算收支工作服務。那么，在國庫人員配備上，就可以與地方政府協調，適當招聘一些從事地方國庫業務操作的人員，幫助解決基層人民銀行國庫隊伍匱乏問題。

二、人民銀行國庫組織體系與隊伍建設的現狀與問題

（一）基層國庫管理的現狀

1.業務增長突飛猛進，發展后勁不可估量。近年來，國庫業務發展十分迅猛，發展動力多來自外部的推動。比如國庫集中收付管理制度改革與推進，促使各級社保基金、水資源費、工會經費等政府預算內外收入逐步納入國庫核算與管理。同時，國庫自身建設與要求也在不斷提升，直接辦理國債兌付業務、涉農財政補貼業務等創新性工作，也相應增加了國庫部門的業務量。同時，近年來國庫外部協調工作量、國庫執法檢查工作量、國庫信息反映數量、國庫調研數量以及國庫向人民銀行內審、事后、會計、紀檢監察等部門報送的相關報表、材料等，都增長了很多。在今后相當長的一段時期，政府以及社會各界對國庫服務需求越來越高，僅農村社保的試點與擴面，就可以使國庫業務量倍增。隨著國庫服務手段不斷改進，各種政府預算收入將全部納入國庫核算，許多政府預算支出將直接由國庫直達收款人，所以國庫業務發展后勁不可估量。

2.人員配備相對不足，穩定難度不可小視。當前，中心支庫及其以上國庫的人員配備相對充足，縣市支庫人員配備相對緊張。縣市支庫人員年齡結構老化、知識結構老化、認識理念老化也是不容爭辯的事實。另外，由于支庫人員工作量相對人民銀行其他內設機構來說相對較大，承擔的業務工作壓力、績效考核壓力、風險防范壓力在縣市支行也是最大的，而個人進步與事業發展相對滯后，在很大程度上影響了縣市支庫人員的配備與穩定。在一些縣市支行，許多國庫人員調離國庫部門的意愿非常強烈，但從其他部門安排到國庫部門則往往需要行長做工作予以爭取，“老實人干國庫事，國庫人干老實事”是許多地方人民銀行員工的共識。

3.崗位設置流于形式，內部制約不可放松。根據總行國庫相關規定，各級國庫需要設置會計核算、統計分析、國庫監管、國債管理、系統維護等10多個具體崗位，縣市支庫也不例外。這樣，支庫為了應付眾多的崗位設置，只好模糊應對。現在，除了國庫會計核算具體崗位外，其他相對較虛的崗位常常是有人無崗，或有崗無責，即便是上級國庫安排布置的工作，也是馬虎應對。當前，一些縣市支行進行了內設崗位與職能整合，支行領導對于國庫工作的要求，也常常是滿足于賬平表對、不出風險，上級國庫安排的需要高標準完成的工作，由于沒有素質較高、責任心較強的人員作保證，也常常是應對了事。

（二）存在的問題與根源

1.業務管理“頭重腳輕”，難以實現“平衡發展”。人民銀行依法經理國庫工作，在總行層面是十分重視的。總行國庫局無論是國庫制度體系、國庫資金匯劃體系以及國庫監管體系建設，還是國庫統計分析體系、國庫信息化體系以及國庫文化體系建設，都是十分迅速，工作要求也是十分高的，且總局也有高素質的人才作保證，所以，人民銀行總行經理國庫水平非常高。同時，總行國庫局也按照做大做強國庫的思路，對下級國庫的各個方面工作嚴格要求，希望促進人民銀行經理國庫整體水平的提高。然而，自上而下，人民銀行國庫部門的人員配備越來越緊，國庫人員綜合素質也越來越低，經理國庫工作水平也相應呈下降趨勢。所以，人民銀行國庫的人員管理、業務素質、制度建設、內控能力、工作水平等就像一個“倒金字塔”，顯得“頭重腳輕”，嚴重制約了人民銀行經理國庫事業的平衡發展。

2.機構建設“徒有虛名”，難以實現“權責對等”。人民銀行經理國庫是為了滿足國家預算收支工作而存在的。在國家預算收支工作的征收、劃繳、入庫、使用管理的環節中，國家相應設立了預算收入征收機關（國稅、地稅、海關、社保等）、劃繳（商業銀行、信用社）、入庫（國庫）、資金管理（財政）等單位，只有國庫是人民銀行的內設機構，其他單位都是機構編制相對獨立的單位。同時，由于基層人民銀行職能弱化等原因，縣市支行國庫內設機構多被與其他職能部門合并，支行國庫股的招牌在縣市級人民銀行已經很少見。可以說，人民銀行國庫在地方政府預算收支工作中承擔了很大的法定職責與義務，但在機構管理中沒有相應匹配。在一個地方中，常常是人民銀行國庫部門的幾名工作人員，辦理了數百、上千名的稅務征收人員、上百名的財政人員所經辦的業務，因為，一個地方的所有預算收入最終都要進行人民銀行國庫，所有預算收支都要從人民銀行國庫撥出。由于國庫機構建設的長期滯后，縣市人民銀行國庫就像“小牛拉大車”一樣，負重前行。

3.隊伍建設“環境堪憂”，難以實現“持續發展”。在國庫隊伍建設上存在一個難以有效解決的“瓶頸”問題，就是地方政府對經理國庫精細化的管理、高標準的要求與人民銀行國庫隊伍綜合素質難以提高的矛盾。一方面，地方政府實施的國庫集中收付、社會保險、稅收征管等改革，需要國庫予以配套，需要國庫不斷改進服務，提高政府資金的使用效率，需要國庫加強內控，確保國庫資金的安全完整，需要國庫加強收支分析，提供有價值的參考信息。另一方面，由于基層國庫一般僅有3～5人名人員，在忙完日常資金收納報解、會計核算、賬平表對、國庫收支分析等基礎性的工作后，已經鮮有精力完成其他方面的工作和任務。再者，多年來許多人民銀行分支機構把國庫作為一種傳統的服務性工作，對人員素質要求不十分高，所以國庫人員一般也難以在晉級、升職等個人進步上取得較大的收獲，國庫人才使用、發揮、管理的環境不十分理想，培養一支高素質的國庫隊伍，也只是各級人民銀行對國庫隊伍建設提出的理想化的戰略口號，實現這一目標任重而道遠。

三、建議與對策

（一）樹立全局意識，統籌國庫事業發展

在分析研究國庫組織體系建設與隊伍培養上，既要結合人民銀行的實際工作，又要跳出人民銀行的固定思維。國庫是為國家預算收支工作服務，并以此促進國家各級政權機關的正常運轉，促進國家財政、稅務政策的順利實施，促進國家經濟建設與社會文明進步。現代國庫的職能作用十分巨大，尤其是建設中國特色社會主義與國庫的職能發揮息息相關。為此，我們必須樹立全局意識，以科學發展觀為指導，統籌研究和決策國庫職能作用的定位、國庫組織體系的構建以及國庫事業的發展。

（二）樹立發展意識，保障國庫機構建設

國庫事業的持續發展，需要有健全完善的國庫組織機構作保障。當前，國庫組織機構建設可以分三步走。第一步，健全“末梢機構”。國庫末梢機構，即縣市國庫的辦公機構。要迅速扭轉縣市支行撤銷國庫股、合并綜合業務股的做法。積極穩妥的做法為：保留現有的國庫股，與綜合業務股合署辦公，原來沒有設立國庫股的支行，也要盡快設立與綜合業務股合署辦公的國庫股。第二步，運作“金庫機構”。多年來，國家金庫印章僅僅作為加蓋業務報表等使用，不能對外發文、發函，也就是說沒有獨立行文的效能。當前，應該允許各級國庫在嚴格遵守人民銀行發文各種管理規定的基礎上，單獨就國庫工作對外行文，擴大國庫的社會影響。三是升格“國庫機構”。積極向國家決策層爭取，尊重人民銀行國庫在國家預算收支工作中的地位與職能作用，參照國家外匯管理局的模式，對國庫辦公機構作適當的升格。比如，人民銀行總行對外單獨運作國家金庫總庫的職能，按照不同的管理職責設立若干個司級業務機構。人民銀行分支機構比照設立國庫辦公機構。

（三）樹立人本意識，保證國庫人員配備

當前，要徹底解決人民銀行國庫人員相對不足的問題，可以從兩個方面統籌考慮。一方面，對國庫隊伍進行適當的優化，建立一支高素質的專職正式國庫隊伍。比如，縣市支行應對配備3～5人專職正式國庫人員。另一方面，由各級地方政府承擔相關費用，面向社會公開招聘專職國庫人員，納入人民銀行國庫人員管理。比如，縣市支行對外招聘3～5名專職國庫人員。如此，縣市支行國庫專職人員可以達到6～10名，可以很好地解決國庫崗位設置、業務發展對人員的合理要求。至于國庫人員業務與崗位分工，可以考慮將招聘的人員分配到具體核算等操作性的崗位，人民銀行正式國庫人員從事管理性與調研分析工作。中心支行與分行也可以參照此辦法，解決國庫人員的配備問題。

（四）樹立和諧意識，優化國庫外部環境

國庫發展需要良好的內部與外部環境。就內部而言，各級人民銀行既要高度重視國庫業務管理工作，更要重視國庫隊伍培養工作。就外部而言，各級人民銀行要積極向地方黨委、政府爭取國庫地位，要多就國庫工作向地方政府領導匯報、請示，要多宣傳人民銀行經理國庫職能、作用以及做出的貢獻、取得的成績，使各級地方黨委、政府關心、重視、支持人民銀行國庫。要講求服務與管理的策略與藝術，該提供的服務，要及時、全面、高效地提供；該實施的管理，要依法、依規、嚴格地實施。

作者簡介：常華清，男，供職于中國人民銀行襄陽市中心支行。