探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立

摘要：通過借鑒北京、廣東等省市大氣污染治理及環境管理方面的經驗，探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立，實現烏魯木齊市大氣污染綜合防治與城市管理有機結合，促進經濟結構調整和經濟增長方式轉變，著力解決當前突出的大氣污染問題。

關鍵詞：烏魯木齊市大氣污染綜合治理考核體系

中圖分類號：X3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X(2012)03(c)-0000-00

烏魯木齊市自1998年啟動以治理冬季大氣污染為主要任務的“藍天工程”以來，通過不斷加大環境保護投入，改善能源結構和供熱結構，強化污染綜合治理及環境監管力度等一系列措施，在地區國民生產總值、人口規模和原煤消耗大幅增加的狀況下，環境空氣質量二級和好于二級天數由2004年（2004年起，烏魯木齊市3座空氣質量自動監測點正式對公眾發布空氣質量日報）的258天（占全年天數的70.5%）增加到2010年的266天（占全年天數的72.9%），中度、重度污染的天數比例下降，環境空氣質量惡化趨勢得到初步遏制。

2010年烏魯木齊市全年優良天數266天，三級天數90天，四級天數5天，五級天數4天，其中采暖期不達標天數96天，非采暖期3天不達標，空氣質量不達標天數仍然集中在采暖期，冬季大氣污染依然十分嚴重。

“十二五”期間，烏魯木齊市經濟仍將保持高速增長，如何在保持經濟快速增長的同時實現空氣質量的全面改善將是擺在市政府和環保部門面前的一道難題。本文旨在通過借鑒內地其它省市環境管理及大氣污染治理方面的經驗，探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立，為突破現有環境管理模式，實現大氣污染綜合防治與城市管理有機結合，促進經濟結構調整和經濟增長方式轉變，著力解決當前突出的大氣污染問題，提供有益借鑒。

1建立大氣污染綜合治理管理與考核體系的必要性

烏魯木齊市大氣污染嚴重的現狀由來已久，盡管近年來空氣質量有所好轉，但由于受以煤為主的能源結構以及工業企業生產工藝較為落后、能源利用率低、城市功能布局和產業結構不合理，加之不利的地理、氣象和生態環境脆弱等主客觀因素的影響，全年環境空氣質量尚未達到國家環境空氣質量二級標準，要徹底改善空氣質量需要投入大量的人力物力，除依靠技術經濟手段外，還需要配套的行政手段，建立起政府主導、部門聯動、環保統一監督管理、公眾參與的環保工作機制。

大氣污染的治理是一項系統性、全局性工程，僅靠環保局一家為主的污染治理模式無法改變經濟發展與環境保護之間存在矛盾，也難以對區縣政府單純以追求經濟增長速度而犧牲環境為代價的發展模式形成有效約束，通過大氣污染綜合管理與考核體系的建立，可以使得區縣政府的發展思路從單純招商引資向綜合決策，從單純追求GDP增長向經濟增長與環境保護相協調轉變，從先污染后治理的傳統發展觀向預防為主、防治結合、清潔生產、循環經濟的可持續發展觀轉變。

烏魯木齊市現行環境保護考核機制不完善，獎懲力度不夠，缺乏強力責任追究機制，與環保相關的職能部門的責任與環境職能部門的責任難以劃清，考核對象主要是環保部門，很多職能部門及區縣黨政一把手的環保責任實際上由環保職能部門來承擔，造成環保部門工作壓力大，有必要制定完善的考核辦法和細則，擴大考核的范圍，強化環境保護考核結果的使用和責任追究。

2012年烏魯木齊市將建成13個環境空氣質量自動監測站，形成覆蓋全市的空氣質量監測網絡，也為實現環境空氣質量分區監測、分區治理、分區考核提供了條件。

2其他省市環境管理考核體系經驗借鑒

2.1北京市十五階段大氣污染控制措施經驗

北京市自1999年至2009年開展了為期十年共十五個階段的大氣污染控制，大氣污染得到有效控制，保證了奧運會期間空氣質量全面達標。

縱觀北京市十五階段大氣污染控制措施，均由市政府牽頭，確定每一階段的治理目標，將治理措施和任務分解到各區縣政府、各相關職能部門并以政府通告的形式下發。任務分解中明確各區縣所要完成的空氣質量目標任務，指定各項大氣污染防治措施具體責任單位、協辦單位和實施進度要求，由市政府督查室、市監察局和市環保局對治理措施執行情況進行監督檢查并對目標任務完成情況進行考核。

后奧運階段，為實現大氣污染控制目標，北京市對美國幾十年來污染治理的經驗和教訓進行了借鑒，操作模式如下：首先，由北京市環境監測中心根據日常監測數據和大氣質量模型（無監測數據地區）將北京市各行政區劃分為達標區和未達標區。其次，由北京市環境保護局對北京市和各區縣提出環境質量改善目標指標和減排目標指標要求。第三，由各區縣政府制定一套可執行的區縣污染減排實施計劃并報北京市環保局備案，若區縣政府提交的計劃不足以達到目標指標要求，市環保局給予否決并要求其進行修改，若修改后仍無法拿出一項滿足要求的實施計劃，市環保局則有權用足以完成達標要求的實施計劃替代。第四，實施過程中及時對減排計劃進行評估，及時修改完善實施計劃。第五，根據預先制定的減排目標對各區縣進行考核，對不能完成減排計劃和目標指標要求的區縣實行行政和經濟懲罰。

2.2廣東省環境保護考核經驗

廣東是全國最早試行黨政領導干部環境保護實績考核的省份之一， 建立了包括考核主體、考核對象、考核內容、考核指標、考核標準、考核程序、考核結果使用在內的完整的領導干部環境保護實績考核制度。該制度對各級黨政領導干部觸動很大， 引起了領導干部對地方環境保護工作的重視， 全省環境保護取得有效進展，取得以下成效：一是經濟增長方式由過去高增長、高投入、高能耗、低效率的“三高一低”粗放型增長方式向低投入、低能耗、低污染、高增長、高效能的“三低兩高”績效型增長方式轉變。二是環境綜合整治成效顯著，全省環境質量惡化的趨勢得到初步遏制， 環境質量總體保持穩定。三是生態環境保護得到加強，各地加大了環境保護的投入， 環境保護基礎設施得到改善。四是環境監管力度不斷加大，環境執法監督不斷加強，大大推動了環境保護工作， 促進了環境質量的改善。

3烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立

3.1考核體系建立流程

大氣污染防治是一項系統性、長期性、連續性的工作，為便于短期目標的實現和考核，可采取分階段實施和考核的方式。首先，由烏魯木齊市環境保護局對全市和各區縣提出階段性環境質量改善目標和減排目標指標要求。其次，由各區縣政府制定一套可執行的大氣污染防治實施計劃并提交市環保局備案，環保部門在區縣實施計劃基礎上編制全市及各區縣大氣污染防治措施及任務分解，報請市政府以紅頭文的形式下發給各區縣和相關部門。第三，各區縣和職能部門負責各項措施的實施，定期向市政府匯報任務完成情況并接受考核小組監督檢查。第四，考核小組根據以預先制定的污染防治措施和環境質量目標、減排目標作為主要考核內容和指標對各區縣進行考核，評定等次，根據考核結果由市政府采取相應的獎懲措施，階段性目標任務完成后則開展下一階段大氣污染綜合防治。

3.2考核主體及考核對象

考核主體是考核領導小組和社會公眾。考核領導小組是考核工作的核心主體，應成立由主管市長負責，由市委組織部、紀檢委、監察局、目標辦、環保局等部門組成的考核小組，負責考核的組織、協調、評定工作。

考核的另一主體是社會公眾，考核指標中增加公眾對環境的滿意率指標，通過對民意調查并收集公眾對大氣污染防治工作的意見和建議，有助于提高公眾對大氣污染防治工作認同度和公眾參與積極性，引導公眾改變生活和消費習慣。

考核對象主要是主要為各區縣政府以及相關職能部門。

3.3考核內容與考核指標

考核內容主要是階段性大氣污染防治計劃及任務分解中確定的措施和預期目標完成情況。

考核指標應具有針對性和導向性，不宜太簡和太繁。結合烏魯木齊大氣污染實際情況，可主要包括以下四部分：（1）環境空氣質量目標：包括空氣質量達標天數，主要污染物濃度等；（2）污染控制指標：包括污染物總量控制指標，污染物減排任務完成情況，工業源達標率等；（3）環境建設指標：包括各項大氣污染防治工程任務完成情況，環境基礎設施建設、生態建設等；（4）環境管理指標：包括環境影響評價制度執行率、“三同時”制度執行率、清潔生產企業比例、公眾對環境空氣質量滿意率等。

考慮到烏魯木齊市各區縣污染源分布、擴散條件和環境基礎不一樣， 可結合各區縣實際情況對考核指標和標準略作調整。

3.4考核程序與考核結果的使用

由考核領導小組按照考核內容和考核指標對考核對象進行考核，考核可分為中期和期末兩次進行。考核結果可分為優秀、合格和不合格三個等次，考核結果通過新聞媒體向社會公布， 接受公眾的監督。

考核結果將作為評價各區縣階段性大氣污染防治計劃及預期目標完成情況及評價領導干部政績、評定年度考核等次、領導干部任免獎懲的重要依據。對考核結果優秀的區縣黨政領導班子和黨政正職、分管環保工作的副職給予通報表揚和適當的物質獎勵。對考核不合格，未完成階段性大氣污染控制目標和污染物減排任務的區縣，可限制審批其新增污染物排放總量的建設項目，同時對領導班子和領導干部給予通報批評。

參考文獻

[1] 北京市環境保護科學研究院.后奧運大氣污染控制對策研究[A]. 2009

[2] 王玉明.廣東領導干部環境保護實績考核制度的實踐及其完善[J].廣東行政學院學報，20(2):21－25