大學“去行政化”問題探析

【摘 要】隨著高等教育體制改革的不斷深化，大學“去行政化”問題引起了越來越多的思考和討論。本文分析了大學的“行政化”和“去行政化”的概念和內涵，探討了大學“行政化”對大學發展的負面影響，提出了大學“去行政化”的幾點對策思路。

【關鍵詞】大學 行政化 去行政化 權力關系 服務行政

中國大學與西方大學比起來，“行政化”現象嚴重是其突出特點。隨著高等教育體制改革的不斷深化以及大學精神回歸的呼聲不斷高漲，大學“去行政化”問題逐漸進入政府政策議程，并引起了學者、媒體以及社會公眾越來越多的思考和討論。2010年的兩個標志性事件把對大學“去行政化”的思考和討論進一步推向了高潮。第一件事情是溫家寶總理在2月27日與網友在線交流時明確地說，“教育行政化的傾向需要改變，最好大學不要設立行政級別，要讓教育家辦學。”溫家寶總理的講話向外界輸送了國家領導人和政府在大學“去行政化”問題上的態度和決心。第二件事情是7月份正式頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“推進政校分開管辦分離”“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，將大學的“去行政化”議題以國家文件的形式正式列入未來十年教育改革的日程。從目前的討論來看，學者們對大學“去行政化”的思考和討論角度不同、觀點各異，可謂仁者見仁，智者見智。筆者認為，大學“去行政化”問題深切關乎中國教育的未來發展，應當給予更多更深入的思考和討論。

一、大學的“行政化”與“去行政化”內涵

對大學“去行政化”問題的探索根源于對我國教育體制改革的普遍反思，反思的一個參考點就是西方國家近代以來辦大學的理念和模式。把中國的大學模式和西方國家的大學模式相比較，人們發現西方的大學自由精神和民主管理的氛圍更加濃厚，政府很多對大學進行嚴格的干涉和管制，大學政治色彩比較淡化。相比之下，中國的大學卻由于歷史和現實、制度和文化等各種因素影響，具有濃厚的政治色彩，政府對大學實施集權式管理，大學辦學過程嚴重受著“官本位”和等級制度影響，大學自由和民主精神薄弱，大學內部管理過程中行政權力夸張，官僚意志明顯，學術自由氛圍和學術創新精神被嚴重遏止，人才成長規律和教育規律被嚴重忽視，大學也呈現出“千校一面”的趨同化態勢。這些現象，就是人們所謂的中國大學的“行政化”。

人們一般認為，大學的“行政化”，主要是指以官僚科層制為主要特征的行政管理模式在大學管理過程中的泛化和濫用，使得大學與行政機關在體制機制構成和運作方面有著基本相同的特征和屬性，大學基本上是按照政府行政體制的結構和運作模式來建構和運行。具體而言，大學“行政化”主要包括兩個方面的內容：一是外部行政化，即政府對高校的行政化管理或官辦大學，表現為高校辦學主體是政府及教育主管部門，政府多個部門和機構都能夠對大學的進行職能和業務管理，大學像政府一樣被劃分成具有不同行政等級的組織，政府對大學在人事和資源分配等方面進行實際意義上的嚴格控制。從大學與政府的關系來看，大學的建立、經費來源、項目審批、專業設置、招生名額、教師招聘、科學研究、畢業生分配、后勤服務等，都遵循國家或主管部門的指令辦事，大學甚至成為政府的延伸機構。二是內部行政化，主要表現為大學內部按行政機構設置管理部門，大學的機構設置基本上是按地方政府的模式來設置，所設置的機構基本都能在地方政府的機構中找到“原型”，如大學的黨辦、校辦、組織部、宣傳部、統戰部、紀委、監察審計處、保衛處、團委等部門，基本上都跟地方政府機構設置相對應；還有一個比較普遍的內部行政化是行政權力壓制學術權力，學術管理行政化，學校學術價值取向扭曲；由于大學權力狀態本末倒置，學校在辦學過程中，教授和學生的地位和權利被邊緣化，既無法參與決策，也無法參與管理。

二、大學“行政化”的影響和危害

大學“行政化”現象的存在，違背了大學的基本發展規律，違背了現代大學制度的基本精神，給大學的發展帶來了很多不利影響，甚至被認為是大學體制弊端的根源和癥結所在。其負面作用主要表現在以下三個方面：

第一，大學“行政化”違背了大學教育的根本目標和價值理念。大學教育，根本目標就是為社會培養優秀人才，根本理念就是追求知識，追求真理，崇尚學術自由和民主管理。政府對大學的權力滲透，使得官本位思想及行為影響到大學這片凈土，不利于形成尊重人才、尊重知識的環境，使得大學現代教育理念和自由學術精神不斷迷失。大學領導人都是上級任命的官員，目前大學基本上還是靠行政權力治校，教授沒有話語權，只能去迎合權力，或者主動去做官。“任由這種情況繼續下去，則大學教授無權利、無尊嚴，進而無氣節、無學問；大學生無志向、無品德、無修養；大學教育精神和文化傳播徒有虛名的現象、大學價值和意義無從產生的現象將更加嚴重。”這些情況都使大學的根本目標和價值理念難以實現。

第二，大學“行政化”限制了大學的辦學自主性。盡管我國的《高等教育法》明確規定了大學的各種辦學自主權，比如說可以自主招生、自主開展科研工作等，但在實際上，我國大學的自主性由于“行政化”嚴重而受到相當厲害的限制。這突出地表現在大學里行政權力和學術權力之間的矛盾及行政權力對學術權力的架空。在中國現代各大高校中，基本上都是行政權力處于支配地位，而學術權力的力量卻極其有限。大學發展過程中的各種大政方針以及各種資源和利益的分配，基本上由行政權力處于主導地位來進行的，如學校的人事招聘、各種經費安排等都要經過學校黨委會議、校長辦公會議決定，而諸如學校中學術委員會、學位委員會以及職稱評審委員會等機構，僅僅是在極其有限且專業的領域發揮作用，但恰恰是這些領域，也由于這些委員會一般由校領導或院系領導擔任，從而往往帶有濃厚的行政色彩。

第三，大學的“行政化”腐化了大學的教學風氣。大學的“行政化”，使得大學里權力與學術揪扯在一起，具有官職的行政人員，通過各種途徑千方百計地想獲得教授等高級職稱，而在一線教學的教授等人員也千方百計地往行政人員的角色靠攏，使得官職和教授角色高度一體化，嚴重影響了教師的教學行為。大學的“行政化”使得對行政權力的占有不僅成為身份和地位的象征，更能通過運用行政權力從而在各方面獲得政策和資源優勢。這就使大學行政權力的獲得和使用不僅成為手段，同時也成為目的，拓展知識，追求真理的大學理念反而成為邊緣化之物，使得大學精神出現本末倒置的現象，也同時助長了很多功利化甚至是腐化的不正之風，使大學這片凈土成了追逐名利的場所。

三、大學“去行政化”的對策探討

大學“行政化”是我國計劃經濟體制下政治和社會管理模式運行的必然產物，嚴重影響了大學的自由健康發展。我們要呼喚大學精神的本質回歸，就必須對大學進行“去行政化”改革。筆者認為，大學“去行政化”必須從以下三個方面進行：

第一，要轉變政府職能，處理好政府與大學的關系。大學不同于行政組織，大學擔當著人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承創新的職能，這些具體職能決定了大學自身具有特殊的發展規律和運行機制，任何外在力量的干預和限制都可能對大學的自由發展造成負面影響。而當前大學“行政化”現象嚴重的一個重要原因就是政府對大學干涉和管制太多，大學運行的各個環節和各個領域都帶有政府的影子，這些歸根到底是由于政府職能仍然帶有計劃經濟時代的色彩，政府管了許多不該管的領域。要尊重大學自身的發展規律，就必須轉變和優化政府職能，使政府還權于大學，處理好政府與大學的關系。首先，轉變政府職能要求改變當前由政府直接管理大學的單一模式，減少不必要的行政管制和行政干預。在高校領導人員的選擇和確立方面逐步減少和弱化政府力量的影響，實行大學校長的民主遴選制度，改變政府對大學的人事控制；設立高等教育撥款咨詢委員會，由高等教育撥款咨詢委員會對大學的經費資源進行分配，弱化大學對政府的財政依附關系；其次，轉變政府職能不是簡單地撤銷政府對大學的管理。政府對大學的管理不僅必要，而且更要朝著科學合理的方向發展，即要優化政府管理。政府要加強對高校的宏觀管理，轉變政府或教育主管部門的職能，由控制走向監督和服務，在教育立法、信息服務、經費撥款、未來規劃、指導監督、科研項目立項等方面充分發揮宏觀管理的作用；政府要扮演好出資者和監管者的角色，要加強對大學的財政投資和政策扶持力度，促進大學公共設施和各種軟硬件條件的改善，更重要的是要扮演教育公平推動者的角色，促進大學均衡發展；同時，政府要加強對大學的監管，對大學中的各種不良行為進行嚴厲懲處。

第二，要優化大學內部權力配置方式，重構權力運行機制。大學內部主要包括四種不同的權力模式，即政治權力、行政權力、學術權力和學生權力。政治權力確保了大學辦學沿著社會主義方向的道路前進，是中國特色社會主義大學的本質要求；行政權力確保了高校運行效率的高效和規范，保證高校各種目標的順利實現；學術權力是高校自由精神的集中體現，是大學追求知識和真理必不可少的條件；學生權力是大學以人為本的主要體現，是大學服務社會和辦人民滿意教育的重要體現。這四種權力之間相互聯系、相互影響、相互制約，它們之間的關系狀態一定程度上決定了大學的發展狀態。在“去行政化”的背景下， 高校內部實現政治權力、行政權力、學術權力以及學生權力的重新配置， 使四種權力在沖突與博弈中實現協調與整合， 是“去行政化”改革必須首先解決的問題。要繼續加強和完善大學體制中黨委領導下的校長負責制，健全大學內部政治權力運行機制。大學黨委要發揮其政治領導核心的作用，提出正確的辦學思路， 確定好辦學目標， 明確辦學任務， 并由此制定學校的發展規劃、各項改革方案；校長作為大學最高行政權力執掌者，要全面負責教學、科研和其他行政工作；要理順學校內部各職能部門和各個組成部分的權力和職責關系，確保學校內部行政權力運行順暢，確保學校整體行政目標的高效順利完成；要著力提升大學學術權力，彰顯大學自由和民主精神，充分發揮大學教授學術精英和知識精英的角色作用，推動大學“教授治學”模式的形成和運行，發揮教授和專家學者在大學學術討論和民主管理中的作用；鼓勵學生參與學校重大決策事項的討論，充分發揮學生會和群團組織的作用，使學生的利益的訴求得到正常的反映和滿足。

第三，要樹立起服務行政理念，優化大學內部制度和文化環境。對大學“去行政化”問題的探討，對于從事大學行政管理工作的人員具有非常重大的現實意義和指導意義。從根本上來說，大學“去行政化”，其關鍵不在于取消大學的行政管理，而在于如何優化大學的行政管理，而優化大學行政的行政管理，主要在于優化大學行政管理隊伍的理念、能力和素質，也就是要打造一支具有先進工作理念、具備科學工作能力以及具有較高人文素質的行政管理人員隊伍。大學的本質精神是追求真理、追求知識、民主自由、立德樹人。因此，教學和科研人員應該成為大學發展的主體和關鍵，大學內部的行政管理隊伍主要的職責應該是為大學的教學和科研工作做好各方面的服務和后勤保障工作。因此，大學行政機關和職能部門的人員首先要樹立起服務意識，要意識到自身所承擔的責任和使命。要克服當前大學行政機關和職能部門中存在的官僚主義、形式主義作風，要更好地為師生服務，為教學和科研服務；要自覺規范和運用好自身掌握的行政權力，意識到行政權力的本質是服務和后勤，而不能隨意僭越學術權力并凌駕于學術權力之上；要精簡大學內部行政職能部門和人員，科學合理地設置組織架構，減少科層等級；要徹底改變“官本位”思想，消除“官氣”，樹立平和、務實、親切、高效的作用；要著力營造學術自治、教授治校、學生治校等良好的氛圍，充分尊重大學“學術共同體”和“群英薈萃”的組織特性，創造良好的制度和文化環境，確保大學健康穩定地發展，從而真正發揮大學應有的功能和作用。

【參考文獻】

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