論我國收費公路管理模式優化

摘 要：當前，我國收費公路政策仍然是今后一個時期籌集公路交通建設資金的重要渠道，以彌補公路建設資金不足的缺口。但是，收費公路管理模式有待優化，表現在相關合理費用標準缺失、執法主體缺位以及收費公路公司文化建設不足等方面。因此，我國收費公路管理模式優化也應從上述幾個方面進行必要完善，從實際出發，實事求是地解決收費公路面臨的問題。唯如此，我國收費公路才能邁入健康穩定的發展新階段。

關鍵詞：收費公路；管理；模式

中圖分類號：F540.4 文獻分類號： A 文章編號：1673-291X（2012）17-0192-03

一、我國收費公里管理的定位

20世紀末，我國開始實行“貸款修路、收費還貸”的政策。經過近20年的運營實踐，證明這是解決公路建設資金籌集難，填補我國交通基礎設施空白的有效手段，尤其是大大緩解了經濟欠發達地區公路交通“瓶頸”的制約，是一項行之有效的公路政策。但近些年來，隨著“天價過路費案”的曝光，圍繞著公路收費這一問題，社會各界展開廣泛討論，甚至有政協委員建議徹底整頓國內收費公路，逐步取消普通收費公路，以及降低高速公路收費標準。據有關數據顯示，全世界收費公路14萬公里，其中有10萬公里在中國，占全世界的70% [1] 。不僅如此，以“亂收費、亂罰款、亂設卡”為代表的“三亂”公路現象更加加劇了人們對收費公路的惡劣印象，并紛紛對此加以譴責，要求政府對其進行有效管理，使之趨向社會公益目標 [2] 。由此，如何合理定價，在平衡和協調各方利益的基礎上提高公路使用效率，增強收費公路對地方經濟的刺激作用，是一項值得深入分析的話題。

首先，我國收費公路管理必須在市場經濟指導下進行。也就是說，基于公路建設巨大成本且公共財政支付無法滿足的事實，“貸款修路、收費還貸”這一政策在客觀上的確大大促進了我國公路事業的發展。從而在市場自發調節之外，通過政府宏觀政策引導下，鼓勵社會資金進入公路建設這一領域。事實上，自實行“貸款修路、收費還貸”以來，全國公路通車總里程達到400萬公里，從改革開放之初的世界第七位躍居第二位 [3] 。由此看來，發展收費公路是我國現階段公路事業的戰略性選擇。其次，我國收費公路管理還必須與社會公益相掛鉤。表現在：一方面公路質量事關國家基本建設，與人民群眾生命安全息息相關，只有將收費切實投入到公路日常保養與維護，才是我國收費公路管理的最終目的；另一方面，公路收費這一物流成本的重要影響因素，既與人們普通生活密切相連，也與當前不斷上漲的CPI指數有著不可忽視的關聯。

因此，我國收費公路管理的定位應該遵循這樣一個思路：在堅持市場經濟運行規律的同時，堅持以公益為導向，效率優先，兼顧公平。切不可因某一些收費亂象就全盤否定收費公路存在的價值和意義，也不可無視我國收費公路管理中一些弊端和漏洞，應從全局和長遠的角度來看待這一問題。

二、我國收費公路管理現狀與問題分析

目前，我國收費公路管理中存在的主要問題包括以下幾個方面：其一，收費過高，收費期限過長以及相關信息不公開不透明，使得公路公益性大打折扣，加之有關公路收費不合理事件的報道，使得收費公路面臨嚴重的公信危機；其二，收費公路管理混亂，在轉讓、收費等一系列過程中進行暗箱操作，直接導致收費公路成為地方政府和一些利益集團謀利的工具；其三，收費公路管理機制中公路轉讓經營權不規范，容易造成國有資產重大損失，使得“公”性質的公路變成“私”性質的斂財實體。上述三方面僅是收費公路亂象的折射，究其本質收費公路管理中費用定價、收費和利益收轉是重中之重。以下，就我國收費公路管理現狀與問題展開分析。

（一）定價不合理，缺少區域差別

從理論上講，阻塞成本補償理論、經濟成本補償理論和效益極差理論是確立公路收費的指導原則。具體而言，第一種理論則主張收費應以調節車流量或回收超額服務成本為目的；而后兩者是從公路建設者立場出發，要求費用收取必須能夠維持財務平衡或實現效益最大化 [4] 。實踐中，某一地區公路定價通常是先假設不存在公路情形下使用者所能得效益，再加上對比有公路之后使用者所能獲取的收益，兩者之差即為級差效益，綜合法定收費年限和公路所在區域經濟條件等因素，參照同類收費公路選擇適當的費率，既“還貸成本返算”和“合理回報返算”確定最終的收費標準。

但是，這一標準存在明顯的弊端。首先，具體收費標準是從投資回報、成本償付中反推得來，而這一反推的數據使得相關價格偏離了正常價值，扭曲了道路使用者與道路使用效益之比，最終迫使道路使用者采取種種措施甚至是違法行為規避高價收費。其次，即便定價考慮了區域經濟因素，但是從我國收費公路實際運行來看，中東西部收費標準差別并不大。在區域經濟發展不均衡的現實下，這一看似差別不大的收費標準卻導致極其嚴重的后果。譬如，抑制了西部地區道路使用者的消費需求，進而限制了汽車的消費和使用，使其難以為經濟發展提供基礎潛力。

（二）管理職能錯位，執法主體不清

我國收費公路自建立之日起，就打上深深的公司烙印。無論是出于“盤活資產”或“國有資產重組”，收費公路進行公司化經營已成為不可阻擋之勢。從根本上講，以公司模式管理收費公路無可詬病，但是收費公路公司化經營畢竟不同于常規企業，在公司管理模式、改組和改革等方面尚未進行深入分析和檢驗直接將其推向市場，也并非明智之舉。簡言之，由于收費公路公司化經營獨立于地方交通主管部門的行政管理之外，將原本的公路網絡化管理進行人為分割，加之投資主體的原因，一些收費公路經營公司不愿接受路政執法部門的掛靠，在管理和維護路權、路產等問題上，產生執法主體不明的情況 [5] 。如此，不僅路產、路權的維護成為隱患，而且由于缺乏必要的監管，加劇了社會大眾對其的惡劣印象。

（三）企業內部安全文化意識不高

按照“現代企業制度”構建的收費公路管理模式，容易造成一切向錢看、視經濟效益高于一切的危險。在企業文化建設方面，為追求經濟效益最大化，勢必追求成本最小化，這將帶來兩個最為突出的危害：其一，公路作為基礎設施，其質量與安全具有不言而喻的意義。偷工減料、弄虛作假是公路建設最應避免的，但是在追求經濟效益的指導下，質量保障難免出現問題；其二，成本最小化也容易影響企業內部職工利益，削弱職工積極性和主人翁意識，企業內部管理松散，職工隊伍不穩定，不利于以人為本管理方針的貫徹，最終影響收費公路公司的長久發展。

三、對策與結論

鑒于上述分析，筆者認為，我國收費公路管理模式優化應從以下幾個方面完善。

第一，重視公益，重建公眾對其公信力。從經濟學角度看，公路具有準公共產品屬性，因此，在這一領域需要市場和政府的合力。除了現行的“貸款修路、收費還貸”這一政策外，借鑒國外特許經營模式、道路稅、租借和線路收費等多種收費方式，依靠政府、企業和混合投資模式，拓寬公路建設融資渠道。在此基礎上，還應兼顧公平，確保公路的公益和公用性質，惠及普通大眾，最終促進我國社會經濟文化多角度發展。

第二，加強收費公路監管力度，建立有效約束和問責機制。沒有監管的權力最終只能導致濫用。對于目前普遍存在的收費公路公司化經營，可以從路政管理機關方面給予一定的監管，必要時候可以引入社會組織或第三方機構進行獨立監督。監管的內容主要包括：首先，收費定價的標準、參考要素和計算辦法等等，使之透明化和公開化，接受社會各方的監督；其次，在公路經營權益轉讓這一問題上，由交通運輸主管部門負責公路經營權有償轉讓的監督工作，對公路經營權轉讓期間各種侵占、損壞公路及其附屬設施的行為進行有效監督和制止，一旦發生違法行為立即給予行政甚至追求刑事法律責任。

總之，公路建設事關千秋萬代，是國家基礎建設的重要組成部分，也是國家經濟發展，人民生活保障的重要動力和支撐。當前我國收費公路管理存在一些弊端，需要在管理手段、方式和程度上給予創新和改革。只有這樣，才能促進我國公路事業健康發展，以公益為目標，建設具有中國特色的公路藍圖。

參考文獻：

[1] 高曉明.解析收費公路政策的新變化[J].中國新技術新產品，2012，（1）:214.

[2] 鐘岷源.收費公路，亂象之后亟待回歸公益[J].南風窗，2011，（8）:54-56.

[3] 李莉，賀宏斌.收費公路權益轉讓中政府角色的定位[J].河北交通科技，2009，（3）:36-38.

[4] 汪娟.我國收費公路定價問題分析與對策[J].河北交通科技，2007，（3）:1-4.

[5] 郝元龍.收費公路管理模式優化之道[J].中國公路，2011，（24）:84-85.

Discussion about the optimization of management model on the toll roads in China

FAN Wang-long

（Zhongjiao No.2 engineering road bureau co.，ltd.，Xi'an 710065，China）

Abstract:At present， China's policy continues to be in a future period of toll road highway construction funds raised an important channel to compensate for the gap funding for highway construction. However， the toll road management mode to be optimized in terms of lack of reasonable costs， absence of law enforcement bodies， as well as toll-road company culture lack of. Therefore， China toll road management mode optimization should also be necessary to improve these aspects， proceeding from reality and seeking truth from facts to solve problems of toll roads. So， China entered a new stage of sound and stable development of toll road.

Key words:toll road; management mode

[責任編輯 王 佳]