美對華新能源產業反補貼問題探究

2012-12-31 00:00:00楊勵楊婷婷

經濟研究導刊 2012年17期

摘要：在發展低碳經濟成為國際社會共識之際，通過對歷史和現狀的分析得出美對華的反補貼有向新能源產業蔓延的趨勢。以太陽能電池反補貼案為例，運用補貼與反補貼模型就該趨勢對中美兩國的福利影響進行剖析，并在直觀分析的基礎上，研究對中美兩國產業短期和長期的影響。最后，從長期和短期出發，為中國其他新能源產業應對美國反補貼提供參考借鑒。

關鍵詞：美國；中國；新能源；太陽能電池；反補貼

中圖分類號：F752.02 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0160-04

引言

中國2001年加入WTO以來，對外貿易獲得飛速發展，成為國際貿易格局中的出口大國和世界加工廠，給世界既得利益者帶來巨大沖擊。隨著中國進出口量占世界進出口總量的份額不斷增加，世界多國與我國的貿易摩擦也不斷升溫。在全球主要的貿易救濟形式中，反補貼雖出現較晚，案件數卻不斷增長，成為美國等國家對華貿易救濟的重要手段。

據中國商務部數據統計，2004年加拿大發動國際社會對華的首起反補貼調查后的2007年起，中國遭遇的反補貼調查大幅增加，2008—2011年連續四年，每年對華展開的反補貼調查超過全球總數的50%。而在其中，美國是外國對華反補貼的最大指控國，2004—2011年，美國對華反補貼案件占全球對華反補貼案件的 61%，反補貼調查和反補貼措施逐漸成為美國遏制中國的重要手段。

一、美對華反補貼的歷史與現狀

翻開美對華反補貼的歷程，最早可追溯至1983年，美國企業申請對中國出口的紡織品和服裝進行反補貼調查，1991年申請對中國出口的電風扇進行反補貼調查，1992年申請對中國出口的螺母進行反補貼調查，2003年預對中國出口的二氨基二苯乙烯二磺酸和熒光增白劑進行反補貼調查。由于美國按其相關判例對“非市場經濟國家”不適用反補貼措施，至此仍未對中國產品采取真正意義上的反補貼行動。

但是隨著美國對華貿易逆差不斷擴大（至2005年突破2 000億美元，2006年高達2 325.5億美元），美對華采取的反傾銷和保障措施已遠不能達到其生產商所期望的限制中國出口的效果。2006年11月，美國首次嘗試對中國銅版紙適用反補貼法，啟動反補貼調查。其后，美國又于2007年6月至11月連續對原產于中國的產品發動7起反補貼調查。接著，又于2008年陸續對華發動5起反補貼案。

金融海嘯后，美國開始進入緩慢復蘇的后危機時代，貿易保護主義進一步抬頭。僅2009年，美對華就發動了10起反補貼調查，接近于美國2006年以來對華反補貼調查的總數，相比2008年上升了50%，出現了反補貼調查的高峰。2010年美國對華的反補貼調查雖降為3起，2011年美國對華鋼制輪轂、鍍鋅鋼絲、高壓瓶和晶體硅光伏電池發動了5起反補貼調查，僅截至2012年3月美就對中國產的應用級風電塔和拉制不銹鋼水槽等產品發動了2起反補貼立案調查（見圖1）。

二、美對華反補貼調查的新趨勢

（一）傳統上集中于勞動密集型產品

本文按照《中國海關進出口稅則》的規定，將進出口產品分為22類。美國2006—2012年發起的31起反補貼調查案件中，盡管涉案產品數量眾多，但只涉及其中10類進出口產品，只占到22個總類別的36%，說明涉案產品種類比較集中，主要集中在賤金屬及其制品、機電產品、紙制品和化工制品等領域（見圖2），這些都是中國具有傳統比較優勢的勞動密集型產業。它們因中國廉價的勞動力成本而具有低價的競爭優勢，加之中國政府為了更好地發揮產業優勢而給予這些領域適當的補貼，因此很容易被視為可訴性補貼。由此，美國在這些領域的反補貼調查最有可乘之機。

（二）出現向新能源領域蔓延的新趨勢

由以上分析可知，美對華的反補貼調查多集中于低技術高耗能高污染的產品。但是隨著聯合國哥本哈根氣候變化大會和坎昆氣候大會的召開，氣候和環境變化問題受到廣泛關注，發展“低碳經濟”成為國際社會的共識。與此同時，中國“十二五”規劃也強調轉變產業結構，綠色低碳的增長模式受到鼓勵和支持，新興能源產業得到快速發展，為中國乃至世界經濟注入了新的動力。然而此時美對華貿易保護主義又掀起新風潮：2011年11月，美對華晶體硅光伏電池等新能源產品發起調查；2012年1月，美國又對中國新能源領域的應用級風電塔發動發補貼調查。美對華的反補貼調查有向新能源領域蔓延的新趨勢，且形勢日趨嚴峻。

其實早在2010年美國對其國內新能源產業的保護就已初露端倪。2010年9月，美國鋼鐵工人聯合會提出對中國展開一項全面的貿易訴訟的請求，理由是中國為支持本國清潔能源部門而采取的補貼措施違反世貿組織規則。至此，揭示了中美反補貼貿易戰的戰場已經從中國傳統的低技術、高污染產業向高技術、清潔能源領域蔓延。

三、新趨勢下美對華新能源產業反補貼的影響分析

（一）案件的選取與說明

本部分以美對華太陽能光伏電池的反補貼案為例，分析美國對華新能源產業的反補貼對中美兩國的影響。2011年11月8日，應美國太陽能工業公司的申請，美國商務部對原產于中國的太陽能光伏電池（無論是否組裝入模塊）進行反傾銷和反補貼立案調查。2012年3月20日，美國商務部發布公告，對原產于中國的太陽能光伏電池作出反補貼初裁：對無錫尚德太陽能電力有限公司征收2.90%的反補貼稅率；對常州天合光能有限公司征收4.73%的稅率；對其他涉案企業普遍征收3.61%的稅率。根據相關法律程序，美國商務部將于2012年6月對該案作出反補貼終裁。

（二）基于補貼與反補貼模型的福利影響分析

補貼與反補貼模型要區分大國和小國的情形，因為大、小國出口量的變化對世界市場的供給及價格的影響是不同的。就本案而言，2010年中國光伏電池產量達8G瓦，占全球總產量的5成，居世界首位，而且其中的90%都用于出口。可見，中國是太陽能光伏電池的出口大國。隨著中國科技實力的不斷增強，中國高新技在未來也將是其他高科技產品的出口大國。

運用補貼與反補貼模型進行分析，應從兩方面展開。一方面是美國征收反補貼稅之前對中美兩國的宏觀經濟影響；另一方面是美國征收反補貼稅之后對兩國經濟的影響。

先看第一個方面。首先是中國的情況，從圖3中可以看到，D線為市場需求曲線，S線為企業供給曲線。就本案而言，中國政府在實施補貼之前，假設太陽能光伏電池的世界均衡價格為P0，中國太陽能光伏電池的產量為S0，國內需求量為D2，出口量為D2S0；中國政府在實施補貼S后，國內價格上升到P0+S，利潤提高使產量猛增至S2，由于中國是出口光伏電池的大國，產量增加導致出口激增，世界市場的供給增加，世界市場的價格回落至P1，最終我國太陽能光伏電池的產量為S1，國內需求量為D1，出口量為D1S1。

通過以上分析可知，中國對太陽能光伏電池補貼之后，經過世界市場的調整，國內消費者的需求下降了D2D1，國內價格上升了P1P0，使中國消費者剩余減少，福利下降。另一方面，價格上升使產量提高了S1S0，出口量也增加了D2D1+S1S0，因為出口的商品才能獲得補貼，因此補貼讓國內生產者覺得產品出口比在國內銷售獲得更多的利潤，所以企業擴大的生產都用于出口。不僅如此，就連原先在國內銷售的部分也轉作出口，因此，出口的增加量為國內消費者減少的需求和增加的產量之和。最終，國內生產者的剩余增加，福利提高。這也說明了國內消費者為了保持原有的消費量，就必須支付給國內生產商比原來更高的價格，使生產商內銷的利潤與出口的利潤一至，這樣才能確保一部分商品銷往國內。

但是具體而言，由于中國的太陽能光伏電池9成都銷往國外，國內需求市場本就較小，因此政府補貼后產量增加，主要影響的是對外出口量，因此對國內消費者的影響不是很大，消費者的福利水平沒有受到太大影響，而生產商的福利水平卻提高了，當然這是在沒有遭到美國征收反補貼稅之前。這對中國其他以出口為主的高技術產品也同樣適用。

其次是美國的情況。圖4中的D線是美國的進口需求曲線，就本案來看，美國在中國補貼之前的進口均衡點為A，對應的均衡價格為P1，進口量為D1。在中國補貼并經世界市場調整后，進口價格降為P2，美國進口商增加進口量至D2，使美國消費者剩余增加了P1P2AD，他們福利的增加實際上是因為中國給予了價值為P1P2AD的補貼。也就是說，一方面，中國政府的補貼行為在美國征收反補貼稅之前是有利于美國進口商和消費者的。另一方面，補貼行為使中國產品更具競爭力，造成美國光伏電池生產商的產量下降，既得利益受損，他們會向美國相關部門申請對中國太陽能光伏電池進行反補貼調查。

因此，在本案中中國政府的補貼行為對美國整體福利水平的影響要看這兩類利益集團所受影響的程度。如果美國進口商和消費者福利水平提高的程度大于美國制造商福利下降的程度，則說明中國的補貼行為是有利于美國整體的福利水平的，反之亦然。

接下來分析第二個方面。首先是中國的情況，當中國的補貼損害了美國的既得利益者且該利益團體的影響力足夠大時，會引起美國政府的反補貼制裁。本案中中國太陽能光伏電池大量出口美國，遭到美國同類產品生產商的投訴，認為中國的競爭優勢來源于政府補貼，最終得到了肯定性初裁。如果美國在終裁后征收的反補貼稅正好等于我國政府支付的補貼額，那么圖4中的均衡點又會回到原來的位置，即價格恢復到P0，產量降至S0，進口量也將回到沒有政府補貼的時候，補貼沒有達到任何效果。但是如果美國征收的反補貼稅沒有完全抵消中國產品出口量增加的效果，就需要進一步比較出口量增加帶來的福利與征稅的損失之間的程度。可以肯定的是，美國對太陽能光伏電池征收反補貼稅，無論是否能完全抵消中國政府的補貼行為，但至少都會使中國的福利水平較沒征收反補貼稅之前要下降了。由此可知補貼存在一個度的問題，如果不加限制，不但違反WTO的規則也容易遭致國外嚴厲的報復。一旦被征收反補貼稅，就相當于是對美國政府的補貼，得不償失。

其次是美國的情況，當美對華征收反補貼稅后，如果美國征收的反補貼稅完全抵消了中國政府給予的補貼額，圖4中的均衡點就會回到原來的A點，價格和進口量分別恢復至原來的P1和D1。美國消費者和進口商福利的增加消失了，但是保護了美國太陽能光伏電池制造商，并且通過征收反補貼稅美國也能獲得額外的財政收入。具體而言，美國整體的福利水平在征收反補貼稅后是否較征收之前增加還要看美國太陽能光伏電池制造商的福利增加和美國財政收入的增加之和是否大于美國進口商和消費者福利減少之和。如果大于，征收反補貼稅是有利于美國整體福利水平提高的；反之，則會使美國的總體福利水平下降，此時不應該對中國出口的產品征收反補貼稅。也就是說美國征收反補貼稅后總體福利水平不一定會提高。

（二）對中美兩國產業影響的分析

1.短期內不利于中國相關產業發展，長期內消極影響不大，有一定積極作用。征收反補貼稅會使產品成本上升，價格提高，出口量下降，如果產品無法在短期內順利實現內銷，最終會因需求的減少造成產能過剩，企業面臨減產、裁員和倒閉的危機。當產業內的企業都面臨外銷萎靡的問題時，該產品的上游材料供應商也會受到牽連，短期內對整個產業鏈條形成沖擊。但是長期來看，隨著中國科技實力不斷提高，核心技術不斷增強，技術密集型產品的競爭優勢不會因為征收反補貼稅而逆轉，因為其所依靠的不是低成本和價格，加之國內市場在長期內對產品的消化吸收，反補貼不會對中國相關產業造成實質性的損害。而且美國對華采取反補貼措施會使產業內的企業更為團結一致的應對，有利于長期內形成更為緊密的產業集群鏈和規模效應，同時也對企業產生了技術不斷創新的倒逼壓力，對中國高新科技產業產業的發展具有積極作用。

就本案而言，美國的反補貼涉及無錫、常州和寧波等30多家企業。其中無錫尚德太陽能電力有限公司已成為全球最大的光伏組件廠商，美國征收反補貼稅的矛頭說明其已經將注意力和重心直指中國太陽能制造的核心區域。另外，據寧波海關的統計，美國是寧波光伏產品的主要出口市場，2011年10月反補貼調查前，美國進口商已經開始減少從中國的進口，使寧波的出口量受到影響，10月份對美國出口78.44萬美元，下降了29.6%，并且出口疲軟的態勢還將持續。短期來看，反補貼行為不利于中國相關產品出口美國，而且還極有可能引起歐盟等國的效仿，對中國產業形成一定的沖擊。但是，隨著長期發展，中國光伏電池技術的不斷成熟，其競爭優勢不會因美國的反補貼而改變，國內市場的需求將會越來越大，對外國市場的依賴會逐漸減少。因此，長期來看，美征收反補貼稅不會對中國的光伏產業造成實質影響。而且在此次應訴中，中國光伏電池制造企業高度團結應訴，有利于形成更為緊密的產業鏈，同時，也使中國光伏電池制造商認識到不斷提高技術水平、管理經驗和生產規模的必要性，對中國新能源等高科技領域的長期發展起到積極作用。

2.短期內對美國相關產業的消極影響甚于積極作用，更不利于產業長期發展。中國的出口貿易超過60%都是以“三來一補”的方式實現的。中國對美出口的產品中，很多都是從美國進口原材料或機器設備，加工組裝后復出口，中國企業只是賺取加工費。因此美國對華征收反補貼稅，盡管一方面保護了美國加工同類產品的行業，但是會減少中國進口美國的原材料和機器設備并提高美國進口商的成本，因此美國的反補貼行為是得不償失的。長期來看，整個產業鏈會因為沒有低成本的中間產品而使最終產品失去競爭優勢。而且隨著中國出口產品科技含量的不斷提高，產品技術世界領先的優勢將會愈發明顯，美國減少進口中國的高科技產品將不利于其自身產業技術的進步和產業鏈的健康發展。因此，無論短期還是長期，美國對華產品的反補貼是不利于其相關產業發展的。

就本案而言，中國輸美的太陽能光伏電池中75%屬于從美國進口原料加工后再出口到美國市場的加工貿易。為生產光伏產品，中國每年從美國進口20多億美元的多晶硅、EVA、漿料等原材料。中國生產企業在2010年從美國進口的設備及支付的技術轉讓費不少于30億美元。圖4為太陽能光伏產業鏈，中國500多家太陽能光伏企業都為太陽能光伏電池組件生產商，他們從美國進口晶體硅等原材料和機器設備，加工成太陽能電池或組件再出口美國，由美國進口商進一步完成太陽能光伏產品的生產和系統應用。

如果中國太陽能電池產品因被加征高額關稅不能繼續對美出口，短期內勢必極大影響美國相關生產設備和原材料對中國的出口，對美國上游原材料供應產業造成不利影響，同時也使下游太陽能光伏產品生產企業和系統應用企業的成本提高。國家能源局新能源與可再生能源司副司長梁志鵬也表示，“美國太陽能光伏產品長期沒有成本優勢，其太陽能產業規模化發展將至少延后五年。”可見，美對華太陽能能光伏電池征收反補貼稅對美國相關產業在短期和長期都是不利的。

四、新趨勢下美對華反補貼的對策分析

（一）長期對策

1.政府應適度并合理利用補貼。根據《SCM協定》和美國國內法的規定，對某一產品從價補貼的總額不能超過5%，否則即可認為對另一成員方利益造成了“嚴重侵害”，極有可能被征收反補貼稅。所以我國政府在對新能源及高科技領域補貼時，應將對某一產品的從價補貼總額控制在5%以內。另外，WTO規定，成員方對科研教育、貧困地區以及環保事業的補貼不會引起另一成員方的反補貼調查。如果政府能夠為貧困落后地區打造新能源產業，將補貼更多地投入到新能源產業的研發階段和人才的培養教育上，不僅能夠帶動當地經濟的增長，而且也使中國的補貼行為具有三重保障，不給美國等發達國家制造反補貼的借口。

2.對于太陽能光伏產業等新能源及高科技領域的業協會要建立更為健全的預警機制。既要注意了解美國等同行業競爭者的生產能力、質量標準、市場銷量和價格水平，又要注意調研我國出口產品在美國市場的售價情況，避免過度競爭，同時還要注意日本、德國等競爭國出口美國的銷售情況。另外，還要分析美、日、德等國同行業制造商的競爭優勢和劣勢，為我國新能源及高科技領域的發展提供方向，與美日德等競爭國形成優勢互補，而不只是大打價格戰。

3.企業應開拓多元化市場并重視內銷。新能源企業應根據自身發展情況制定多元化市場的發展戰略，不要過度依賴于單一市場。這樣即便美國對中國產品征收反補貼稅，使對美出口的門檻提高，但因為技術、管理和規模上的領先優勢也不會使企業喪失其他出口市場，可以將產品轉銷他國很內銷來消化影響，因此企業要注重開拓多元市場。

（二）短期對策

1.行業協會組織企業應對反補貼。首先，應完整收集并密切關注美國有關部門發布的與案件有關的反補貼報告，了解案情發展情況并及時告知企業。其次，應及時召開行業大會，向企業說明當前的情況，幫助企業分析利弊，聘請有應訴經驗的律師，團結企業共同應訴，加強行業的應訴力量。最后，被征收反補貼稅之后，也應企業共同商討應變的對策，增強整個行業抵御反補貼風險的能力，將反補貼稅對新能源等產業的損害降到最低。

2.企業自覺減少對某一國家的出口。如美對華太陽能光伏電池反補貼一案中，中國太陽能光伏電池的輸美量短期內增速迅猛，2010年同期漲幅高達184%，2011年美國企業提起申訴之前的1—10月，中國對美國的出口比2010年同期增長151.51%，而日本同期對美太陽能光伏電池的出口增幅僅為52%。并且在2011年8月美國幾家老牌太陽能光伏制造企業破產后美國更是將反補貼的矛頭指向了中國。因此，出口量的短期激增就像是美國對華發起反補貼調查的紅色信號燈，應該要引起獲得政府支持并高速增長的新能源企業的高度重視，自覺減少對美國的出口量，不要與美國同類產品的制造企業競爭過度，這樣才能降低遭受反補貼調查的可能性。

3.企業應積極應訴。企業還應與行業協會多溝通聯系，收集更多關于本行業外銷的具體情況。在遭到反補貼調查時，應積極主動的參與行業協會召開的大會，與國內同行共同應對。最后，在被征收反補貼稅后也應聽取行業協會及政府給予的政策建議，及時調整出口方向和發展戰略。

結束語

總之，中國政府應在新趨勢下充分考慮補貼和反補貼對中美兩國福利和產業的影響，趨利避害。中國政府、行業和企業應當發揮各自的作用，規范自身行為，并充分利用WTO有關補貼與反補貼的規定，爭取中國的合法權益，只有這樣才能在新形式下對美國的反補貼手段應對得當，保證新能源產業的長期發展。

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