基于財(cái)政透明度視角的我國(guó)地方債務(wù)研究

摘要：自2010年“兩會(huì)”以來(lái)，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)已成為社會(huì)公眾共同關(guān)注的問(wèn)題。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)制度起步較晚，且存在一系列問(wèn)題。本文通過(guò)分析我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，結(jié)合對(duì)財(cái)政透明度的研究，重點(diǎn)分析了財(cái)政透明度的提高對(duì)防范地方政府債務(wù)危機(jī)的效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上提出了一些應(yīng)對(duì)地方債務(wù)危機(jī)的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算 透明度 地方債務(wù)

一、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀以及財(cái)政透明度評(píng)估結(jié)果

（一）我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

1、地方政府債務(wù)規(guī)模巨大

根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議部署，國(guó)務(wù)院決定由審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)。根據(jù)《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

2、我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不盡合理、隱性債務(wù)較多

中國(guó)財(cái)政部根據(jù)世界銀行的分類(lèi)方法，將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，兩者之中各自再細(xì)分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，從而形成地方政府的4種債務(wù)：直接顯性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)。

3、地方政府的財(cái)政收入過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)行業(yè)的土地出讓金

中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的2010 年中國(guó)土地出讓金年終盤(pán)點(diǎn)報(bào)告指出，2010 年中國(guó)土地出讓金總金額高達(dá)29 109.9 億元 。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京和上海成為土地出讓金超過(guò)千億元的兩個(gè)城市，賣(mài)地也成為政府財(cái)政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財(cái)政收入比例接近五成。這種不健康的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加重了地方政府債務(wù)違約的可能性。

（二）財(cái)政透明度的概念界定及我國(guó)財(cái)政透明度評(píng)估結(jié)果

關(guān)于我國(guó)財(cái)政透明度存在的問(wèn)題，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院課題組對(duì)我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)狀況進(jìn)行了連續(xù)三年的調(diào)查，結(jié)果表明，在調(diào)查所設(shè)定的113 項(xiàng)基本財(cái)政信息中，公眾能夠獲得的信息僅約為所調(diào)查信息的五分之一。同時(shí)，根據(jù)本項(xiàng)目確定的評(píng)估指標(biāo)滿(mǎn)分1180 分的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果得分最高的福建省只達(dá)到62.7%，為僅有的一個(gè)合格省份。得分最低的省份只達(dá)15%，平均得分比重只有22%。

二、提高財(cái)政透明度、減輕地方政府債務(wù)危機(jī)的政策建議

通過(guò)以上分析，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政透明度的提高對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的作用不容小覷，因此筆者認(rèn)為應(yīng)該在著眼于提高我國(guó)各級(jí)地方政府的財(cái)政透明度的基礎(chǔ)上，針對(duì)性的制定化解地方債務(wù)危機(jī)的方案，雙管齊下，以期獲得更好的效果。對(duì)此，建議如下：

（一）建立更加完善的政府財(cái)政預(yù)算透明度的相關(guān)條款

面對(duì)立法上的不足，筆者建議在《預(yù)算法》中補(bǔ)充有關(guān)財(cái)政信息公開(kāi)透明的條款， 特別應(yīng)注意在《預(yù)算法實(shí)施條例》中增加有關(guān)預(yù)算信息提供和披露的具體規(guī)定，包括完善預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容，擴(kuò)大預(yù)算信息的公開(kāi)范圍，規(guī)范預(yù)算信息公開(kāi)的程序和方式等，這將有利于從源頭上控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

（二）拓寬信息公開(kāi)渠道

針對(duì)我國(guó)財(cái)政公開(kāi)現(xiàn)狀，建議拓寬財(cái)政信息公開(kāi)的渠道。主要包括以下方面： （1）出版物。比如通過(guò)政府或財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒定期公布財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、財(cái)政數(shù)據(jù)等信息。（2）新聞媒介。 最典型的是在每年立法機(jī)構(gòu)審議政府預(yù)算報(bào)告期間， 通過(guò)新聞發(fā)布稿、記者招待會(huì)、新聞專(zhuān)稿、系列報(bào)導(dǎo)和記者專(zhuān)訪的形式及時(shí)公布相關(guān)信息， 便于社會(huì)公眾迅捷獲得有關(guān)財(cái)政年度預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)和下一年度預(yù)算數(shù)據(jù)信息。（3） 政府網(wǎng)絡(luò)。如通過(guò)財(cái)政部門(mén)的網(wǎng)站和國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)， 查詢(xún)有關(guān)財(cái)政法規(guī)制度和財(cái)政數(shù)據(jù)信息。（4）圖書(shū)館。社會(huì)公眾可以在圖書(shū)館查找有關(guān)財(cái)政信息的出版物和歷史資料， 也可以在國(guó)家統(tǒng)計(jì)資料館查詢(xún)這些信息。

（三）提供全面、簡(jiǎn)潔的地方財(cái)政預(yù)算報(bào)告、加強(qiáng)基層民眾的監(jiān)督

統(tǒng)計(jì)顯示，在我國(guó)存在很大比例的公民不能全部讀懂或者只能部分讀懂預(yù)算報(bào)告，有17.5%的比例需要專(zhuān)家指導(dǎo)。之所以出現(xiàn)這種情況有兩方面原因：一方面，由于公民文化程度的不同使得公民對(duì)預(yù)算報(bào)告的理解出現(xiàn)差異；另一方面，由于政府預(yù)算報(bào)告的編制不夠完善。因此，應(yīng)該通過(guò)開(kāi)展不同形式的教育，向民眾提供更多的渠道來(lái)了解財(cái)政預(yù)算的編制過(guò)程、審批過(guò)程，宣傳財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督途徑，是每一位公民都積極參與到財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督過(guò)程中，充分發(fā)揮其民主監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，政府在編制的過(guò)程中也要不斷提高其編制技術(shù)。向民眾提供的預(yù)算報(bào)告應(yīng)該不僅專(zhuān)業(yè)預(yù)算編制人員能夠全面理解，同時(shí)保證大部分社會(huì)公眾能夠基本了解，為社會(huì)大眾對(duì)政府財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督提供基礎(chǔ)，這也是防范和化解地方政府債務(wù)危機(jī)的重要組成部分。

（四）給予地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)、并使此權(quán)利規(guī)范化、法制化

目前，我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律規(guī)定禁止地方政府發(fā)行債券、禁止地方政府直接向銀行貸款、禁止地方政府為項(xiàng)目或公司的銀行貸款提供任何形式的擔(dān)保。由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，為了滿(mǎn)足大量地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施供給的支出需要，地方政府只能采取暗箱操作，中央政府就很難掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)情況，暗藏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種情況，加快修改完善《預(yù)算法》、為地方政府發(fā)行債券提供法律依據(jù)迫在眉睫。通過(guò)規(guī)定所籌集的資金只能用于項(xiàng)目建設(shè)支出，禁止用于行政等其他方面的開(kāi)支。與此同時(shí)，為了更好的監(jiān)督債務(wù)資金的去處，建議配套實(shí)行債務(wù)信息披露制度（見(jiàn)建議五），提高信息透明度，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資；健全地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系， 強(qiáng)化監(jiān)控和監(jiān)管力度。

（五）加強(qiáng)地方債務(wù)的信息披露

首先，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的信息披露。完善地方政府的會(huì)計(jì)制度和預(yù)算制度，將地方隱性債務(wù)顯性化，使地方的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及資產(chǎn)負(fù)債情況如實(shí)地反應(yīng)出來(lái)。第二、要控制地方債務(wù)的規(guī)模。根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況和償債能力制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一些已經(jīng)負(fù)債嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)該限制其增發(fā)新債。第三、建設(shè)地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制。建立專(zhuān)門(mén)的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)地方債務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦有地方債務(wù)水平過(guò)高，可視嚴(yán)重程度選擇相應(yīng)的措施予以干預(yù)。同時(shí)授權(quán)第三方機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、銀行等，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效性。

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