我國公共部門人力資源管理存在的問題及對策研究

摘要：目前，對企業等營利性組織中的激勵問題己有許多探索和成就，而對于公共部門等非營利性組織中的激勵問題并未得到同樣程度的重視。公共部門人力資源管理的重要性和特殊性決定我們有必要對其激勵問題進行專門的探討。

關鍵詞：激勵問題 公共部門 人力資源管理

一、我國公共部門人力資源管理存在的問題

公務員晉升制度、薪酬制度和考核制度是公共部門人力資源管理激勵機制的主要制度，它們的健康運行可以調動國家公務員心理中的積極因素，從而保證行政工作效率的提高，增強人事行政體系的生機和活力。然而，中國公共部門人力資源管理激勵機制在運行過程中在晉升制度、薪酬管理制度和考核制度中還存在一定的障礙，其激勵功能沒有得到充分的發揮。

（一）晉升制度—選人用人機制中競爭激勵缺失

競爭激勵，在行政人事管理學中，它是指管人與管事的主體，對相關人員通過多種途徑與策略，在良好的競爭環境下，激發、鼓勵人們充分發揮其積極性、主動性和創造性的一種驅動力。目前公共部門的干部職務晉升制度尚不穩定、不健全、不科學。干部的晉升沒有明確嚴格的條件、方法和程序，不利于人才的成長和合理使用；干部的晉升中競爭激勵缺失，還缺乏統一、明確、具體的衡量標準；“長官意志”在晉升中起決定作用，易于導致用人上的腐??；在晉升工作中，資歷主義泛濫，論資排輩之風盛行，浪費人才，降低效率；而職務晉升又缺乏公開的民主監督和法律保障，給拉幫結派、“任人唯親”等不正之風開了方便之門。這些都不利于選人用人機制改革的健康進行。以江蘇省“公推公選”干部存在的問題為例：

1.競選過程中的公平公正問題

“公開、公正、平等、擇優”的原則是中國公務員選拔任用的基本原則，然而縣區機構范圍小，人員關系較為復雜，在這種情況下認真貫徹公平公正的競爭機制尤其重要。

在本次“公推公選”中，其程序基本做到了公開化，但（以淮安市清河區為例） ，省略了較為客觀的筆試過程，增加了投票選舉的程序，從而增加了競選的主觀性?？脊偈怯绊懝降臎Q定性因素之一，考官的組成及其評分難以保證其公平公正。本次“公推公選”的考官多選自本部門之外的各方面的領導和專家，這些考官雖然比較超脫，對事不對人，完全憑競聘者的應試答辯評分，然而容易被表面現象蒙蔽。

2. 對一把手當選后任期滿后的去留問題

沒有明確的規定干部能上能下的問題，是當前干部人事制度改革的難點和重點?！肮乒x”在選舉過程及程序上做了探討，但當選的一把手們在任期滿后的去留問題卻無提及，應該建立機制，形成“優者上，庸者下”。如果在任期內不能完成目標任務或工作長期打不開局面，就應該下；若圓滿完成任務，是否應該繼續以競選的方式選拔還是應讓其繼任，這些尚沒有形成制度，還是一個需要探索和研究才能解決的問題。對“下”來的干部又應怎樣處理解決也是一個需多方探索、多方努力的問題。

3.當選后干部為誰負責的問題

以往干部多為上級選任，這種干部選拔出來的干部多為上級負責，以爭取升遷，容易導致干部任用中的腐敗現象，而一些掌握著干部認識權力的人將干部職位商品化，從中以權謀私。

“公推公選”的干部應該為選民負責，為百姓負責。因為群眾在干部選拔任用工作中真正地參與了，在干部選拔任用工作中有了否決權。

4. 選舉中監督機制是否真正有效發揮作用

在干部選拔過程中，出現的賄選和不正之風，是干部選拔任用中的權力制約機制和權力監督機制不夠健全。權力制約有以權制權的上級對下級的制約，也有群眾參與、群眾監督、輿論監督等非權力制約。在“公推公選”的干部選拔任用中，群眾的參與和監督還沒有完全走上法制化的軌道，非權力制約的功能發揮的還不太充分。

（二） 薪酬管理制度：工資缺乏彈性、崗位間差距有失公平

以北京市公務員“陽光工資”改革為例：

“權力部門”公務員收入較之“清水衙門”，差距達兩三倍甚至五六倍。政府人事部門制定了一個統一的給機關公務員發工資的體系，但在實際執行過程中，公務員直接拿到手的錢和工資有很大差別。這種部門之間的差距己經影響了不同部門公務員的工作情緒，造成了不良的后果。

北京的“陽光工資”改革說明了目前中國公共部門薪酬制度的運行現狀，說明對公共部門薪酬改革的重要性以及進一步完善激勵機制的必要性。此次薪酬改革中存在的問題：

1.工資缺乏彈性、激勵機制名存實亡

此次工資改革有一項工資為績效工資，從字面意義理解，績效工資，應根據工作績效來進行考核的，所以毫無疑問也應該是彈性的，但是實際上績效工資是根據級別確定的。

例如，北京市法院的績效工資為處長940元，副處長840元，科長740元，副科長640元。缺乏彈性的并非績效工資一項，新工資結構13項中惟一具有彈性的僅有“督查考核獎”，由黨委政府根據年終綜合考核結果確定給各單位的獎勵額度。但這一項在實際考核中也是根據級別確定的。

工資缺乏彈性的結果顯而易見，你無論怎么干，錢都是一樣的，過去的激勵機制消失了。過去在一些業務比較強的部門如法院、檢察院，行政領導為激勵業務科室，把作為收入重要部分的獎金和工作量掛鉤，一線業務骨干雖然級別低，但是可以通過努力工作來獲得更多的收入。獎金被清理整頓后，只剩下惟一的激勵手段，升官晉級。仕途成了公務員惟一的出路。職位升遷，收入才能增加，職位升不上去，工資永遠漲不上去。中國人民大學行政管理系教授毛壽龍認為，彈性化是現代工資制度的趨勢，進一步的改革應著力解決激勵機制的問題。

2.公共部門內部薪酬公平問題

管理學中的公平概念：人們往往是通過與他人所受待遇的對比來評價自己所受待遇的公平性程度。即一個人會把他所認為的個人所獲收益（例如薪資、福利、工作條件等）與他所認為的個人投入（例如努力、能力和經驗等）兩者之比同作為參照的期他人的同一比率來進行比較，并以此為依據來判斷自己是否得到公平對待。

就薪酬問題而言，員工常常是通過與其他人的對比來評價自己所獲得的薪酬，即使管理層或者其他同事認為某位員工所得到的薪酬水平已經相當不錯了，但是作為當事人的員工卻并不一定持同樣的看法。這是因為員工本人所掌握的信息或者所做的比較與企業的管理層或者其他的同事可能是不一樣的。一旦員工認為自己在薪酬方面受到了不公平對待，那么他或她通常會采取以下三種方法來力圖恢復公平或者是找到心理平衡：

一是減少個人的投入，比如不再那么賣力地工作，而是消極怠工，或是出工不出力；

二是以不正當的手段來增加個人的工作收益，比如偷竊公司財物或者是出賣公司秘密或其他信息來牟利；

三是從心理到身體都試圖遠離自己認為產生不公平的地方，比如拒絕同自己認為所獲報酬過高的其他同事共事或合作或者是辭海職離開企業。

由于員工試圖恢復公平的上述三種努力很可能會對企業構成損害，因此，薪酬管理公平性的問題必須引起企業決策者的高度重視。

（三）缺乏規范化、定量化的公務員績效考核體系

仍以公務員考核制度為例。雖然中國的國家公務員考核制度己經實施了十年多，但是由于經濟、政治和社會環境的不斷變化，國家公務員考核制度中難免存在著不完善地方，影響其激勵機制及其功能的發揮。

1.首先是考核測評表本身存在的問題

在目前的考核制度中主要有：一是缺乏可信性；二是缺乏適用性。所謂缺乏可信性指的是由一個測評者用同一測評項目對同一測評對象進兩次以上的測評，或者由幾個測評者用同一測評項目對同一測評者對象進行測評時，會產生不同的測評結果。所謂缺乏適用性指的是，測評項目的目的與測評的結論沒有關系。測評表本身的不科學，在很大程度上影響了后續的評價工作和激勵功能的發揮。

2.其次是與考核主體有關的考核結果的誤差

（1）夸大的傾向偏差

主考者對被考核者的評價高于實際水平。有的被考核者平時組織性、紀律性較差，但主考人員在評價時卻稱該名被考核者組織紀律性很強等等，造成考核失真。

（2）近期效應偏差

在人們的印象中，近期行為給人們留下更深刻的記憶。越接近考核，被考核者的行為對考核結果影響越大。這是時間效應在人的心理上的反映，使人們不能全面地看問題，影響對被考核者的準確評價。

（3）暈輪效應偏差

被考核者的某一突出的品質或特征起著一種類似暈輪的作用，使觀察者看不到此人的其他品質，而僅從一點做出對這個人整個面貌的評價，實際上也就是以點概面。

（4）年齡偏差

由于主考者年齡因素，對不同年齡段的工作人員產生評價上的失誤而形成的考核偏差。

（5）主觀好惡偏差

主考人員偏愛或厭惡某些考核要素，影響對被考核人員的正確評價而出現偏差。這種偏差在實際考核過程中是很嚴重的。

（6）短時間內考核的結果與晉升沒有關系

在一定資歷以前的晉升基本上根據年功進行，在一定資歷之后的晉升基本上根據長期考核的積累以及上級、同事在長年累月中形成“公論”。長期以來，這種考核方式較好地適應了集體執行公務的辦公形態和年功序列的晉升習慣。但是，由于現在行政人事考核越來越注重公務員個人的業績、能力的背景，這一考核方法己經越來越不能滿足考核目標的需要。

出現這些問題的根本原因在于考核者好像并不準備在被考核的對象中清楚地劃出誰優誰劣。換言之，考核者實際上將考績視為一種形式，并不打算從中得出具有指導意義的結果。為了與他人搞好關系，包括上司在內，誰也不愿意去冒犯自己的同事，對他的工作表現和能力給予苛刻的評論。所以短期考核的結果并不會產生直接的回報：因為不會產生直接的回報，通過模糊、曖昧來維護內部的團結和彼此之間的“良好”關系便成了最現實的選擇。從中可以看出，導致考核制度弊病的根本原因并不是在考核制度本身，也不是在于考核主體的態度、觀念或者在考核方法的不科學上。考核制度本身的原因是外部環境造成的必然結果。形成考核制度激勵功能障礙的根本原因是公務員制度存在不合理性。所以單單從考核制度上找對策，那么這個對策的作用也是有限的，只有把考核制度放在整個國家公務員制度中去，才能有比較有效的解決辦法。

缺乏規范化、定量化的公務員績效考核體系，使分配的激勵功能不足；公務員工作量及工作質量的評判很難衡量，這即使在公務員制度實行得比較完善的西方國家也是一個難題。公務員積極性的調動、工作熱情的維持與公共部門的激勵措施直接相關。而目前公共部門在績效考核中仍沿用傳統的、以經驗判斷為主體的績效考核手段，職工個人的收入與貢獻大小不緊密，不同程度地存在平均主義，從而使其激勵體系缺乏針對性、公平性、導向性，不能有效地調動公務員的工作積極性。

二、我國公共部門人力資源管理發展的對策

公共部門人力資源管理，既要制定戰略，明確目標，又要確定戰術，把握策略；既要破除舊觀念，更要改革舊體制；既要制定適應知識經濟時代的人事政策，還要解決人力資源管理法制化等問題。針對上述公共部門人力資源管理中存在的問題，國家公務員制度應采取相應措施進行改革。

（一）提高人力資源的重要性，加強對現代人力資源理論的系統認識

公共部門特別是政府組織要樹立與市場經濟相匹配的人力資源管理思想，重視人的作用，把行政管理人才看作是能帶來直接效益的資本，給公共部門人事管理理論和實踐工作帶來全面更新。因此加強對現代人力資源理論的學習與認識十分重要。具體方法是：首先要加強宣傳。我國公共部門及公務員對現代人力資源理論的認識有限，因此要加大宣傳，樹立“人力資源是第一資源”的觀念。其次，政府應該探索吸引高層次人才的新途徑。政府的高級人力資源管理人員相對匱乏，短期內又難以培養出合格的人力資源管理人才，因此高級人力資源開發與管理人員的引進應受到重視。

（二）合理改革管理機制，引入規劃管理

在管理機制相關改革中，首先，公共部門領導者要樹立正確的用人觀念，在公共部門內部實行待遇靠貢獻、崗位靠競爭、機會靠能力的競爭機制，實現人員能進能出，干部能上能下的靈活合理的用人機制；其次，應該建立公正、合理的激勵機制，充分尊重并滿足職員自我發展和參與的需要，進一步發揮公務人員的創造潛力，提高人力資源的利用效率，推動整個公共部門的發展。同時公共部門應該引入和制定公共人力資源規劃，有效地預測組織的人才需求狀況與結構，以此來指導人力資源管理活動的各個環節。

（三）建立科學的、適合國情的職位分類制度

職位分類制度的優點在于對各項職位要素都有明晰的規定，不足之處在于靜態的職位描述缺乏靈活性，只強調人適應職位要求，而忽視人的能動性、創造力。目前的趨勢是以“概括性的工作描述代替了詳細的工作描述”，不強調職位分類的細化。如加拿大政府對公務員制定的“通用分類標準”，該標準按照責任、技能、努力程度、工作條件等四個因素，對職位進行衡量，將所有的公務員職位分為八大類，這種標準具有簡單、通用、公平的特點，使管理更為有效，并為公務員創造了更多的流動機會。我國可以借鑒國外的先進方法，結合本國國情，制定一套適合我國公共部門的科學的職位分類制度。

（四）加大考核結果與收入高低的聯系

考核工作中存在的問題需要有關部門采取措施加以改進，如建立考核責任制、訂立科學易行的考核績效的標準等。公共部門人力資源管理應該“越來越多地將市場的法則和機制引入到人事行政管理活動中，強調人才的競爭和發展”。市場法則就是要根據工作實績決定經濟收入，因此要加大考核結果與公務員收入之間的聯系。我國公務員實行的是以職務和級別為主的職級工資制，其中可根據工作實績調整的部分很少，難以起激勵作用?？梢越梃b新加坡政府推行的“個人工作表現獎金”制度：對表現超過本職工作要求的公務員給予一定的獎金。以平日的考核來確定“表現”，從而將考核結果與個人收入狀況有效結合起來。

（五）利用現代信息技術，實現管理手段的網絡化

現代人力資源管理活動不再是信息的簡單記錄與歸類，它需要對這些原始數據進行深入分析，從中發現組織人力資源管理中存在的問題，并提出合理的解決建議，因此組織的人力資源管理信息平臺建設勢在必行。首先，公共部門應建立共享性的信息系統，一方面使成員隨時了解組織人力資源管理的相關信息，另一方面使組織及時獲得成員對組織人力資源管理問題的反饋；其次，公共部門應根據組織需要建立分門別類的人力資源管理系統，如培訓、薪酬、績效等專門的人力資源管理信息庫，以便組織在人力資源管理過程中快速獲取相關信息，提高人力資源管理決策的效率。

（六）建立旨在提高行政能力的培訓體系

我國公務員培訓要以提高行政能力為宗旨，對此我們可以采取以下措施：

1.要進行科學的培訓需求分析

利用企業中流行的工作任務分析和工作績效分析方法科學地評估培訓需求，明確培訓目標，有針對性地提高公務員素質。

2.培訓內容上注重公共人力資源的特點

貫徹學用一致、按需施教、講求實效的原則，更新課程設置，注重系統性和針對性的有機結合，同時強調專業技術培訓與人文精神熏陶的兼顧，注重對公務人員潛能的開發，引進人格拓展訓練等先進方法。

3. 要采用不同的切實可行的培訓方式

實行長期與短期相結合，正常培訓與繼續教育同步，在崗與脫產并舉，另外要注重引入案例教學、角色扮演、主題研討、情景模擬等先進教育方法。

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