論城市化進程中人民警察的權益保障

摘要：警察權益遭受侵害的現象時有發生，不僅削弱了警察工作的積極性和主動性，也破壞了警民關系和和諧的社會秩序，背離了公平正義理念的訴求。本文從探析城市化的含義、特征以及其帶來的社會問題入手，以分析城市化進程給公安工作帶來的變化為基點，試述在城市化的進程中如何完善人民警察權益保障機制。

關鍵詞：城市化 警察權益保障 機制

一、城市化的含義和特征

（一）城市化的含義

“城市化”來源于英文“urbanization”，表示都市化、城鎮化的具體過程。在人口學中，“人口城市化即指居住在城市地區的人口比重上升的現象”；城市化在地理學被定義為“ 即由于社會生產力的發展， 居民和產業在具備特定地理條件的地域空間里集聚，使地域中城市性因素逐漸擴大，從而實現聚落和經濟布局的空間區位再分布的過程”。經濟學認為城市化是不同等級間地區經濟結構轉換過程， 即農業向第二、第三產業的轉換。社會學中的城市化則更加強調人類文化教育、價值觀念、生活方式等社會演化過程，是社會結構的變化，是傳統性逐漸減弱，現代性逐漸增強的過程。

綜上觀點，筆者將本文中的城市化定義為由于生產力的變革，涉及經濟、人口、觀念、制度、利益、資源、權力等各種生產和社會要素由農村性質向城市性質轉變過程的集合體，主要表現為經濟總量、產業結構、基礎設施、行為規范、環境質量、管理制度等方面的改善和提高。

（二）城市化的特征

（1）人口稠密，人口流動性強

中國正在進入移民時期，流動人口是中國城市化的微觀主體。目前我國有超過2億的流動人口，在中國的東西部地區之間、城市與農村之間流動，流動人口文化差異較大。這種流動對社會管理提出很大挑戰，容易產生就業、社會福利保障、公平正義訴求以及由此而引發的社會治理等等一系列問題。

（2）經濟發展，科學技術日新月異

城市化的經濟特征表現為金融、保險事業興旺發達，工業貿易高度發展，工業企業基礎雄厚。群眾收入水平提升，購買能力和消費欲望不斷提高。與此同時，科技創新，信息化和現代化進程加快，促進了產業結構的變革，給人們的工作、生活帶來了極大地便利。然而提高城市化質量的同時，科學技術也開始被不正當利用為犯罪工具。

（3）社會矛盾多元化，社會管理難度大

當前社會矛盾的性質多屬于非對抗性的人民內部矛盾。其中若干社會矛盾較為突出，主要包括由于人口城市化加快與低就業增長的矛盾、涉農矛盾、城市人口增長與資源不足的矛盾、干群關系矛盾以及弱勢群體的矛盾。這些矛盾蘊藏著巨大的社會不穩定因素，一旦爆發后果不堪設想。

（4）基礎教育水平提高，公民意識增強

從人口的量和質的角度而言，城市化是一個人口城鄉變遷和人力資本提升的過程。城市化的發展伴隨著教育程度的提高和中高等教育的普及，社會公眾民主意識覺醒，要求平等、自由的愿望強烈。公民受教育水平提升，知法守法程度也隨之提高，同時也對公安民警自身素質和服務意識提出了更高要求。

二、由城市化帶來的公安工作及環境的變化

（一）社會管理職能擴大

公安機關作為政府的重要組成部門和政法機關的重要組成部分，既是中國特色社會主義事業的捍衛者，也是建設者，擔負著重要的社會管理職能。我國正處于社會轉型期，為適應我國城市化社會的變化和發展，政府職能開始艱難的轉變。政府職能的轉變推動了公安機關職能的轉變。社會管理創新理念要求警察角色定位向服務型轉變，擴大警察業務范圍。同時，隨著服務人群的增多、城市地緣的延伸和公共場所的增加，警察的社會管理職能也在不斷擴大。

（二）社會治安狀況日益復雜

犯罪率的上升和犯罪手段新型化是城市化帶來的眾多負面影響之一。根據《中國統計年鑒》數據：2009年全國公安機關受理治安案件總數是11752475起，2010年全國公安機關受理治安案件總數是12757660起，2011年全國公安機關受理治安案件總數是13165583起。平均增長率約為5.88%。分析城市化進程中犯罪率上升的原因，筆者認為有以下幾點：（1）城鄉結構被打破，出現了新的社會階層，利益沖突多元化；（2）人口流動性強，社會管理控制難度加大；（3）社會處于轉型期，出現一定的道德倫理真空，社會示范；（4）科技的發展，信息傳播速度快、范圍廣，為犯罪提供一定條件。

（三）突發事件頻發

突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應付的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。近年來，由于城市化進程的加快，我國突發事件爆發頻繁，且呈現出性質復雜、持續時間長、影響范圍大的趨勢。于建榮認為中國社會進入了“風險社會的”發展期，其中有兩個主要標志：第一，中國社會的群體性突發事件發生的頻率以及參加人數規模都呈現不斷快速增長的趨勢；第二，中國涉及社會公共安全的意外事故和災變性事件不斷增加。中國進入高風險時期，民警執法工作環境面臨巨大挑戰。如何通過有效的警察培訓提高民警預警、風險評估和處置突發事件能力成為民警人力資源管理和開發的當務之急。

（四）公民對民警期望值增高

筆者在深圳調研時，民警普遍反映，群眾對民警的期望值增高是現階段民警工作壓力增大的一個重要因素。群眾不僅僅只是要求警察在自家發生盜竊案時能夠及時到場偵查，而且還希望民警能夠公平正義地維護自身利益。公民對民警期望值增高普遍表現：（1）對民警服務態度和服務質量的要求提高；（2）希望民警做到“有求必應”；（3）十分強調民警執法辦案的公正和公平性。

三、人民警察權益的含義和特點

人民警察權益是指人民警察履行職務時法律賦予的個體權利和利益。內容包括： 一是人民警察在執法過程中應享有的憲法賦予公民的合法權益。如生命健康權、休息權、獲得勞動報酬權等； 二是在執法中享有的特殊的執法權益。如對警械、武器的使用及對特殊裝備的要求。這兩項權益交織在一起，構成了人民警察權益的全部內容。

人民警察權益具有以下特點： 首先，人民警察享有的公民權益與執法權益并存。其次，人民警察權益存在于特定的情境當中。是履行職權過程中，行使職權的同時享有的部分公民權利。最后，人民警察權益不是公民權利的全部。僅指與生命健康權、名譽權、休息權、獲得勞動報酬權等有關聯的人身權和財產權。

四、我國人民警察權益保障的基本情況

（一）國家現行法律對人民警察權益保障的有關規定

（1） 有關公民權的規定。警察是一種職業，從事這種職業的人們也是普通的公民。他們與從事其它行業的公民同樣享有法律賦予公民的各項權益。所以，《憲法》、《民法》、《刑法》中關于公民權利及保護的內容，也適用于人民警察。

（2） 有關福利待遇的規定。《中華人民共和國公務員法》中關于公務員權利、福利、待遇、保險的規定。《人民警察法》中規定的人民警察實行國家公務員的工資制度，并享受國家規定的警銜津貼和其他津貼、補貼以及保險福利待遇； 人民警察因公致殘的，與因公致殘的現役軍人享受國家同樣的撫恤和優待。

（3） 執行公務時的特殊保護。《人民警察法》規定，非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分； 對公然侮辱正在執行職務的人民警察的，給予治安管理處罰。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部 《關于人民警察執行職務中實行正當防衛的具體規定》中規定，人民警察遭到暴力侵襲，或佩帶的槍支、警械被搶奪時，人民警察可以采取正當防衛行為。《人民警察法》規定，國家保障人民警察經費，按照事權劃分的原則，分別列入中央和地方的財政預算； 人民警察工作所必需的通訊、訓練設施和交通、消防以及派出所、監管場所等基礎設施建設，各級人民政府應當列入基本建設規劃和城鄉建設總體規劃。

（二）有些省、自治區建立了權益保障組織

2000 年上海市公安局率先在全國公安機關中成立了人民警察正當執法權益保護委員會。目前我國有 30 個省 （ 自治區、直轄市） 公安廳、局成立了以主要領導為主任的“維權委”，并在警務督察部門成立 “維權辦”，設立專門 “民警維權基金組織”。

五、城市化進程中警察面臨的問題

（一）職業風險大

其表現在執法過程中生命，健康受到損害的概率遠遠超過其他公務人員，是和平時期流血、犧牲最多的行業。根據有關資料顯示和我們的調查得知，全國每天平均犧牲 1.2 人，傷 20.7人。

（二）工作超負荷，工作不定時，工作時間長

調查得知，人民警察一年的工作量相當于其他公務員兩年半的工作量。基層一線民警，每天平均工作 12 小時以上，連續工作三周才能有一個休息日； 即便休息，一旦接到命令隨時上崗。雖然按照規定，公務員每年可以休年假，但公安系統的人民警察真正享受到休年假的人是少數。

（三）工作壓力較大

在訪談中問到壓力的來源，公安系統干警多數答來自工作業績的壓力，擔心任務完成情況。司法系統干警多數答工作環境和條件艱苦。

六、完善人民警察權益保障機制的建議

（一）健全國家法律，嚴懲襲警行為，刑法中應增加 “襲警罪”

綜觀世界各國的刑法多數都有 “襲警罪”的規定。目前我國法律還沒有 “襲警罪”，人們不知道襲擊人民警察的嚴重后果。因為在我國襲擊人民警察按照 “妨礙公務罪”處罰。如成嚴重后果的按照 “傷害罪”、“殺人罪”處理。為了實現法律的預防目的，法律應明確告知民眾，襲警是犯罪行為。因此，建議我國刑法增設 “襲警罪”。

（二）警力保障

美國所有關于警察的入門教科書，80%—90%講的是有關服務的內容，有關犯罪的內容不到10% 。這看起來似乎美國的警察也象我國人民警察一樣在忙于事無巨細的服務工作。其實不然。實際上，美國警察機構中有兩種警員，正式警員稱 “宣誓警官”，非正式警員為 “平民雇員”。大部分美國警察機構都在警務中增加了平民雇員，許多服務性工作都是用平民雇員去做。所以美國警察占人口比率很高，為萬分之三十五。而我國警察僅占人口數的萬分之十二。從絕對數字看，我國警察人數，要比美國警察人數少一半以上。我們國家為了解決警力緊張的問題，是否能學習美國的做法，成立專門的服務機構，將擔負打擊犯罪，維護社會秩序任務的人民警察，從事無巨細的服務中解脫出來，專門從事打擊犯罪、維護社會秩序工作。一方面有利于打擊犯罪、維護社會秩序。另一方面解決警力不足，緩解人民警察的壓力。

（三）賦予保障組織以相應的權力

國外對警察權益保障的途徑，一是強硬立法應對襲警行為； 二是組織和制度保障。西方許多國家設立各種警察代表機關。如 《英國警察法》規定了警察代表機關專門維護警察權益。在警察合法權益遭受侵害時，由該組織機構出面維護警察權益。美國洛杉磯組建警察聯合會和警察委員會，維護警察權益。我國公安機關的 “維權委”，“維權辦”等組織只能從某一方面為民警提供幫助，而沒有能力從根本上解決民警權益保障問題。因為這些機構不是通過立法的方式建立，法律沒有授予這些組織行政權或司法權力。

（四）建立長效培訓機制，增強民警戰斗力

人民警察工作性質決定其不但政治上要忠誠可靠，作風頑強，還要有一定的實踐技能。所以，人民警察這支隊伍應該是一支政治合格、業務過硬，富有戰斗力的隊伍。公安、司法機關就應該摒棄只求短期效應的春季練兵、秋季訓練等應景式的培訓方式，應該建立內容充實而又實用的長效培訓機制。打造一支作風頑強、業務精湛的戰斗隊伍，為國家長治久安發揮他們不可替代的作用。

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