制度建設是反腐倡廉的根本途徑

摘要：腐敗既是一個社會問題，也是一個政治問題。經過新中國60多年特別是改革開放30多年的反腐實踐，中國共產黨逐步認識到：反腐敗，制度建設是根本途徑。制度建設是社會主義政治文明的重要體現、是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的重要保證、是盡快確立反腐敗新思路的客觀需要，也是反腐敗工作深入開展的內在要求。進一步加強反腐倡廉制度建設必須健全涉及權力制約的法律法規制度、建立健全監督國家公務人員財產狀況的法律法規制度、注重法律法規制度的質量。

關鍵詞：腐敗 制度建設 途徑

中國共產黨自成立以來，一直重視反腐敗。在現有的制度框架內做出了最大的努力，成效是巨大的，贏得了全國人民的擁護。但是，腐敗現象在一些領域仍呈易發多發之勢，一些案件觸目驚心，影響極為惡劣。溫家寶總理指出： “根本在于制度不完善，機制不健全，已有的制度執行不力，監督不到位和力度不夠，導致對權力缺乏有力約束?！?[1]胡錦濤同志在十八大報告中強調指出：“要堅定不移反對腐敗，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色。反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴?！盵2]誠然，對于一些潛在腐敗分子而言，通過教育促使其提高覺悟，使他們“不想為”，通過嚴懲使其受到震懾，使他們“不敢為”，的確有效果。但根本的還是要致力于讓腐敗者“不能為”，也就是依靠制度建設，構筑剛性的防腐堤壩，使他們“腐敗無門”，無門可入、無洞可鉆。

胡錦濤同志在中紀委三次全會上的講話中指出“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑?！盵3]加強反腐倡廉制度建設，有效從源頭上防治腐敗，對于繼續推進改革開放和社會主義現代化建設具有現實而深遠的意義。

一、加強反腐倡廉制度建設的重要性和必要性

制度是圍繞著某種社會需要非常穩定地組合在一起的一套規范、價值標準、地位和角色，就是人們行為必須遵守的規則。1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，[4]可見建立好的制度的重要性?！案瘮〉幕拘问绞钦螜嗔拓敻坏慕粨Q，在一個積累財富機會較多，而獲得政治權力較少的社會中，腐敗的主要形式是用前者去交換后者?！?[5]加強制度建設有利于加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益；有利于推進黨和國家各項工作的制度化、法制化，堅持科學執政、民主執政、依法行政；有利于促進黨的執政能力建設，加大反腐敗工作力度，保證反腐倡廉各項工作任務落實。

（一） 制度建設是社會主義政治文明的重要體現

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，要著重從制度建設入手，要通過建立和完善各種制度來建造一種良好的社會氛圍，借此維護社會正常、高效運轉。制度創新是民主政治發展的內在要求，是政治文明建設的關鍵。自黨的十四大提出開展反腐敗斗爭以來，我國的反腐敗工作沿著標本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度的思路，逐步確立了依靠制度建設根治腐敗的基本思路，表明黨對腐敗現象的成因和反腐敗成功關鍵因素的認識達到了一個新的高度，同時，這個理念的確立，也是建設社會主義政治文明的內在要求和重要體現。按照建設社會主義民主政治和法治國家的要求，進行科學的制度設計和制度創新，使我國的政治文明邁上新的臺階。

（二）制度建設是更加深刻地理解腐敗的成因和影響的客觀需要

胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出：“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證?！?[6]過去人們習慣于將腐敗歸因于個人的世界觀和道德修養問題，歸因于對外開放后外部因素的影響，歸因于長期封建社會的歷史傳統，或者歸因于現代化的沖擊等。這些看法雖說都有一定的道理，但說服力都不足。將腐敗歸因于個人品質問題，這種解釋本身就是違背唯物主義基本原理的。外部因素和歷史因素只有同現實和內部因素結合起來才能發揮自己的作用，這是基本常識。至于現代化的沖擊代價論，容易使人們產生腐敗猖獗不可避免的印象。而從制度上認識腐敗，可以使我們切中問題的要害。從現實看，我國政治體制與制度改革相對滯后，權力還得不到有效的監督和制約、經濟體制與制度改革尚未到位和完善，使權力尋租有了較大的空間。但常常是現行制度的缺陷導致腐敗的猖獗，而腐敗的猖獗又進一步放大了現行制度的缺陷并進而造成現行制度的劣變，劣變的制度在誘導人們的經濟行為、政治行為和社會行為背離經濟、政治和社會發展目標方面起到了重要的作用，因此它對長期的經濟績效，政治治理績效和社會績效均產生了嚴重的消極影響，腐敗可能成為不發達狀態持久化的一個重要原因。

（三）制度建設是我們黨對制度建設重要性認識的深化

縱觀我們黨執政以來的反腐史，大致可分為運動反腐、權力反腐和制度反腐三個階段。文革前，以“運動反腐”為主，主要是發動群眾性的政治運動來進行反腐敗斗爭；文革后相當一段時間內，實施的基本是一種“權力反腐”，但是，權力反腐的隨意性很大，有明顯的局限性；當舊的反腐敗“載體”缺失時，就需要尋找新的反腐敗“載體”，隨著我們黨對制度建設重要性認識的加深，制度反腐被提了出來。黨的十六大對制度反腐進行了很好的總結，把制度建設提到了一個很高的位置。十六屆三中全會、中紀委五次全會集中各地制度反腐之大成，明確提出了“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。同時，在反腐敗戰略上出現“三個轉向”：即由被動防御為主轉向主動進攻為主；由權力反腐為主轉向制度反腐為主；由事后監督為主轉向事前監督為主。隨后出臺了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，突出了制度建設在黨內監督中的核心作用。這些都充分表明了制度建設在預治腐敗中的重要地位和重大作用，它反映了防治腐敗工作的客觀規律和現實要求。

（四） 制度建設是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的重要保證

日益猖獗的腐敗問題深深地觸動民心，觸痛黨心，引起了社會和廣大黨員、干部、群眾的強烈不滿和擔憂，直接威脅到黨的威信和執政地位的鞏固。在國務院3月26日召開的第五次廉政工作會議上，溫家寶強調，執政黨的最大危險就是腐敗。這個問題解決不好，政權的性質就可能改變，就會“人亡政息”。[7]那么，如何防止權力被腐蝕，保證黨員干部手中的權力始終沿著正確的軌道運行，保證我們黨紿終成為清正廉潔的執政黨呢？實踐證明，要靠教育和監督，更要靠建立健全各項反腐倡廉制度加以制約。鄧小平同志指出“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?[8]只有加強制度建設特別是反腐倡廉制度建設，加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益，不斷提高黨的執政能力，不斷提高發展社會主義民主政治的能力，才能保持黨的先進性，保持黨與人民群眾的血肉聯系，進而鞏固黨的執政地位。

（五）制度建設是科學總結以往的經驗教訓并盡快確立反腐敗新思路的客觀需要

在以往的反腐敗斗爭中，黨和政府的反腐敗工作主要靠的是兩手，一手是抓思想教育和廉潔自律工作，一手是抓懲治腐敗分子工作。從80年代以來，我們黨先后掀起四次反腐敗斗爭的高潮。雖然力度一次比一次大，揪出的腐敗分子也越來越多，但反腐敗斗爭的形勢卻依然嚴峻。從制度認識的角度來看，這其中至少有兩點教訓值得汲?。阂皇欠锤瘮《窢帋в小熬然稹钡男再|，往往是在某種或某些類型的腐敗形成一定的氣候之后才去設法撲滅，而不能做到防患于未然；二是反腐敗不能治標不治本。從制度角度分析，每一種類型腐敗的興起都與特定的制度安排及其缺陷有著密切的關系，只有找到誘發腐敗的制度上的“源頭”，改變相應的制度設計，才能達到治本的效果。如果反腐敗斗爭只是滿足于作出各種禁止性規定并對“觸電者”加以懲辦，就有可能出現腐敗分子前“腐”后繼、“老虎”越打越多、越打越大的局面。

（六）制度建設是發展社會主義市場經濟的客觀需要

十六屆三中全會強調，加強黨風廉政建設、反對和防止腐敗，是建立和完善社會主義市場經濟的重要保證。市場經濟是法制經濟。隨著我國社會主義市場經濟的發展，上層建筑領域各項工作都面臨著與經濟基礎相適應的問題，黨風廉政和反腐敗法規制度建設也不例外。建立社會主義市場經濟要經歷一個新舊體制轉換過程，在這個過程中，由于制度和機制存在一些漏洞和薄弱環節，給腐敗現象滋生以可乘之機。我們只有通過不斷建立健全有關制度，努力防范和治理各種腐敗現象，才能為經濟發展創造一個真正有利的社會環境。

（七） 制度建設是反腐敗工作深入開展的內在要求

當前，我國正處于體制轉換的特定歷史時期，也正是腐敗現象高發、多發時期。事實表明，在體制轉換時期，遏制腐敗單純依靠案件查處和腐敗分子懲治是收效甚微的，只有找到腐敗行為產生的制度根源，積極進行體制改革和制度創新，從源頭上預防和治理腐敗，反腐敗才能收到成效。黨的十六大對反腐倡廉工作提出了更高的要求，黨章賦予了各級紀檢機關組織協調反腐敗工作等新的任務。我們必須把黨中央關于反腐敗工作的方針政策、領導體制、工作格局、成功經驗等用法規制度的形式確定下來，用黨的紀律和國家強制力保證其得到貫徹落實，做到不因領導人的更替而改變，不因領導人一時的看法和注意力的變化而改變，切實做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，保證把人民賦予的權力切實用來為人民服務。

二、進一步加強反腐倡廉制度建設的對策與建議

產生腐敗原因有很多：權力、政治制度、政府對經濟生活的過度干預、人性的弱點或人的欲望、文化等等。但是，一個和腐敗現象發生關聯度最大的原因是制度或體制上的漏洞或缺陷。這些漏洞或缺陷也被稱之為“腐敗機會”。2001年5月，在荷蘭海牙召開的第二屆政府間國際反腐倡廉論壇認為，90%的腐敗行為都與“腐敗機會”有關。腐敗實際上就是擁有了公共權力的意志薄弱者利用“腐敗機會”， 用公共權力在市場中尋找租金，實現權錢交易。這被西方普遍形容為“權力尋租”。所以，“反腐敗”是治標，“防腐敗”才是治本。而有效解決腐敗問題的關鍵是從制度和體制入手，針對產生腐敗的根源，著眼于制度和體制上的缺陷。正如鄧小平同志所指出的“廉政建設要作為大事來抓，還是要靠法律，搞法制靠得住些?！?[9]江澤民和胡錦濤同志也反復強調“解決腐敗問題，制度更帶有根本性、全局性、長期性和穩定性”。

加強反腐倡廉制度建設，把制度建設貫穿于反腐倡廉的全過程，實現權力運作和各項行為的規范化、程序化、制度化，是不斷推進反腐倡廉的重中之重。當前，從制度問題入手，重點應解決以下問題：

（一）完善規范權力運行的法律法規，特別是要健全涉及權力制約的法律法規制度。

腐敗行為的發生率和制度的約束力是一種正相反的關系。孟德斯鳩說過，一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗，有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止。列寧也說過，不受制約的權力，必然導致腐敗。毛澤東同志在同黃炎培先生的談話中也曾指出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”古今中外的歷史也證明了這一點。中國最大的腐敗就是行政壟斷和公權力亂用所造成的租金和浪費。因此，對權力的監督是極端重要的。腐敗現象的滋生蔓延說明現行的法律法規制度對授權后權力運行過程的控制力和約束力還不足。而權力失控后，加之經濟和社會的誘因，必然發生濫用的情形，正所謂“絕對的權力絕對腐敗”。為此，通過制度建設，建立健全對權力的有效制約是解決權力濫用的重要途徑。一是要完善法律法規，健全分權與制衡的權力結構，以權力制約權力。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》中指出 “我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權?！?[10]權力過分集中，又缺乏監督制約，必然產生腐敗。要通過法律法規嚴格規范領導干部議事決策范圍和議事決策程序，對權力進行分割，使權力不過分集中在少數人手中。法律法規要嚴格制約領導班子主要負責人的權力。針對“一把手”權力過分集中的問題，對不同性質的權力進行適當的分解，使決策職能、執行職能和監督職能相對獨立行使，形成對“一把手”權力進行有效制約的機制。建立公眾參與、專家論證、政府決定相結合的行政決策機制，完善科學化、民主化、規范化的行政決策程序，實行重大問題集體決策制度和決策跟蹤反饋、決策責任追究制度。二是要完善政務公開方面的法律法規制度。從查辦的案件看，權力的濫用往往是在權力運行不透明的情況下發生的，通過制度建設防止暗箱操作是控制腐敗現象的重要措施。正如李金華在接受央視《時空連線》記者采訪時所說的：審計報告公開的重要目的之一，就是通過審計報告的公開，促進政府部門行政行為的公開透明，這是“解決當前存在的腐敗問題以及其它一些問題的一個很重要的辦法”。要以法律的形式確立政務公開的制度，除涉及國家秘密外的公務活動均應以法的強制形式向社會公開，充分利用現代信息技術公開公務活動，使權力的行使過程做到公開透明，接受社會各方面的監督。長期以來，我國沒有一部單獨的反腐敗法，而是將腐敗犯罪籠統地規定在《刑法》當中，所以，盡快制定符合我國國情的、獨立的、專門的《反腐敗法》已是迫在眉睫。

（二）建立健全監督國家公務人員財產狀況的法律法規制度。

陽光是最好的防腐劑。世界各國反腐經驗表明，公務人員在任職期間依法向社會公布其個人收入和家庭財產，包括其配偶、父母、子女及其他直系親屬所擁有的現金、存款、證券、不動產、各種投資及其他資產，接受社會監督，是建設廉潔政府、取信于民的關鍵之舉。無論是要解決查處的滯后性問題，還是要防止腐敗分子“撈了就跑，跑了就了”的問題，根本途徑還是通過制度建設，嚴密監督控制官員的財產，讓意志薄弱者不敢貪贓枉法，使貪官貪不到錢，也跑不出去。目前，我國實行的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，無法對官員的財產實施有效的監督，直接導致了查處的滯后性和腐敗分子的大量外逃。對官員財產實施有效的監督，需要建立四個方面的法律制度。一要建立財產實名登記制度，公民的所有財產包括存款、股票、房地產等都必須以真實姓名持有；二要建立財產年度申報制度，公民特別是官員每年都必須申報收入和財產；三要建立財產公開制度，官員不僅要申報財產，而且其財產狀況要在媒體上向社會公開；四要建立群眾監督制度，如果官員申報不實，公民可以舉報，有關方面依法查處。

（三）注重法律法規制度的質量。

腐敗犯罪的主體往往具有較高的文化水平和社會地位，“他們實施腐敗犯罪總是想方設法地企圖隱瞞犯罪行為以逃避法律的制裁?！盵11]制度建設要起到預防和懲治腐敗的作用，必須提高法律法規制度的質量。檢驗法律法規制度質量的最終標準是反腐敗工作的實踐。所以，要注重制度建設的整體性、前瞻性、可操作性。要提高制度建設的質量，一要深入反腐倡廉第一線調查研究，廣泛聽取社會大眾的意見，要剖析典型案件，查找容易滋生腐敗的源頭問題，研究防范和治理的對策。二要增強法規制度的針對性。制度的設計應當針對管理中的漏洞和薄弱環節，著眼于規范權力的運行，防止權力的濫用。法規制度規范的內容必須反映控制腐敗的要求，并且表達準確。三要將預防腐敗寓于決策之中，針對實際情況著眼防范。凡出臺重大決策，要深入調查，周密論證，防患于未然，以嚴密的法規制度強化對行政權力和經濟活動的監督，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，防止出現“先腐敗再治理”的被動局面。四是法律法規制度應有相配套的實施細則，以保證其準確實施和落實。

反腐敗是文化和道德觀的較量，更是一場嚴肅的政治斗爭。反腐敗制度建設就是通過制度的制定和完善，減少制度漏洞，實現權力的制衡，減少腐敗的機會，遏制腐敗的蔓延，最終達到消除腐敗的目的。以制度建設抑制腐敗，這是治理腐敗的最根本的途徑。我們必須充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性。堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。

參考文獻：

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[9]鄧小平文選[M].第4卷，人民出版社，1993年版第379頁

[10]鄧小平文選[M].第2卷，人民出版社，1994年版第329頁

[11]林喆等.腐敗犯罪學研究[M].北京大學出版社，2002年版第109頁