對于民間資本參與公共租賃房建設的思考

[摘 要]公共租賃房的出現對于解決中低收入家庭住房困難問題起到了重大作用，但是在建設過程中面臨資金缺口和回收問題。進一步加強公共租賃房建設，離不開民間資本的長期積極有效的參與。目前從國際經驗做法看，民間資本在介入保障性住房中主要有BOT模式，PPP模式，REITS模式。本文比較了多種民間資本參與保障性住房建設的融資方式，并在此基礎上進一步探討了當前民間資本參與實踐的問題與對策。

[關鍵詞]公共租賃房 民間資本 融資模式

一、公共租賃房建設的必要性及其融資困境：

對于一個擁有13億人口的大國來說，住房問題無疑成為關系民生和社會安定的重大事件。近年來，政府推出了一系列住房保障政策以緩解人民的住房難問題，經濟適用房和廉租房就是其中較為重要的政策。然而隨著政策的施行，經濟適用住房制度目標管控的不明確，以及在具體運作中違背政府初衷的種種亂象引發了廣泛的關注和反思。而作為另一種障性住房，廉租房也在實踐中暴露出了很多問題，最重要的是其目標人群沒有覆蓋到一個數量巨大的中低收入群體——“夾心層”。1因此可以說，自房改以來一直施行的以經濟適用房和廉租住房為主的住房保障體系已經走到一個新的轉折點。

2011年兩會期間，北京市率先提出今后公共租賃房將在北京的政策房中將占主導地位。此后，全國各大城市陸續推出了公共租賃房實施辦法。中央政府提出在“十二五”期間新建3600萬套保障性住房，而對于新建保障性住房的政策也將更多的向公共租賃房傾斜。2然而，由于公共租賃住房的投資規模大，目前部分城市僅靠政府的投資無法滿足實際需要。如何解決巨大的資金需求成了擺在我們眼前亟需解決的問題，這也正是公共租賃住房制度能否真正實現政策效果的難點所在。

二、民間資本參與公共租賃房建設的模式探究

所謂民間資本，指的是民營企業的流動資產和家庭的金融資產。由于家庭的金融資產具有分散性，我們不妨將掌握在民營企業以及股份制企業中屬于私人股份和其他形式的所有私人資本稱為狹義的民間資本。3通過前搜集和查閱相關文獻可以看出，目前民間資本參與公共租賃房建設的模式歸納起來主要有以下三種：

1.BOT模式：

BOT模式（Build-Operate-Transfer），通常直譯為“建設-經營-轉讓”。其實質是以政府和私人機構之間達成協議為前提，政府特許私人機構在一定時期內籌資建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。它具有市場機制和政府干預相結合的混合經濟特色。由于BOT方式投資額度大，且從項目開始運作到特許期結束之間期限較長，因此民間資本的參與風險較大。但政府對于融資過程中出現的因租金過低或出租率不高等狀況造成的投資人的收益損失進行補貼，并對超出出租率的租金實行政府與投資人分成的政策，也激勵了民間資本參與到這一模式中來。此舉既緩解了政府的資金壓力，提高了公租房建設的質量，同時也能夠保證投資者的收益，為閑置的民間資本提供了一個有效的投放方向。

從國外的經驗看，德國政府鼓勵開發商建設公共住房，政府通過政策優惠提供必要的補助，這類公租房從租金上看一般比市場租金低30%-50%。英國福利住房的建設中也成功地引入私人資本參與建設和運營管理。而在美國，政府也采取了諸如稅費減免、貸款貼息、低價土地政策等相應措施支持私人機構開發廉價住房向低收入家庭供應。

2.PPP模式

PPP模式（Public Private Partnership），中文譯為“公私合作\"，這種合作關系的締結通常通過設立合資企業、合同承包、特許經營、股權轉讓、政府補貼等方式達成。在PPP模式下，公私雙方平等合作、風險分擔、利益共享，因而可以很好地分散政府部門和民間資本在公共租賃房建設中各自所承擔的相應風險，同時這種模式緊密地將政府部門和民間資本連結起來，可以使雙方發揮各自的優勢，有利于公共租賃房項目的高效順利進展。另一方面，明確的職責分工也可以使政府部門更加專注于執行諸如公共服務采供、服務標準制訂與保障公共利益等基本職能，從而更好地保障目標實現。

這一制度在國外也不乏成功的經驗。新加波的組屋制度在施工建設環節就通過采取嚴格招投標的方式，鼓勵私人機構提供設計方案以降低建房成本，提高工作效率。而在美國，肯尼迪政府提出并實施由營企業興建住宅并向低收入家庭出租的構想，鼓勵私人資本注入公共住宅建設，并對這些民間資本/民營企業進行政策補貼。

3.REITs模式：

REITs模式，即房地產投資信托，是指信托公司通過制定信托投資計劃，通過發行信托受益憑證或者股票等方式托管投資者的資金，用以抵押貸款投資于房地產的開發和建設的一種資金信托投資方式。房地產投資信托通過對各種不同的房地產證券和不同地區及類型的房地產項目的組合投資，從而使其獲取長期穩定的投資收益。這種投資能夠極大地分散風險，在國際上同樣已有相當成熟的經驗，在美國、澳大利亞、新加坡、中國香港等地均已有相當的規模。

三、當前民間資本參與實踐的問題與對策

從理論上講，這幾種模式雖各有利弊，但是從總體上來說無論哪種方式都能夠在一定程度上通過引導民間資本的介入化解公租房建設中的巨額資金缺口問題。但在實際的項目實施過程中，民間資本的順利參與仍然存在一定阻礙。具體說來，在實地調研中我們主要發現了以下幾個問題，并針對這些具體問題提出了自己的政策建議：

1.缺乏清晰的投資回報模式

由于公共租賃房的建設在我國才剛剛起步，缺乏明確的發展思路，尚未形成一個能給予民間資合理投資回報的模式安排，因此大多民間資本對參與公租房建設仍持觀望態度。對于亟待發展但又同時存在大量資金缺口的公共租賃房項目，只有設計出一個具有可持續性的政府與民間資本雙贏的商業模式，才能更好的吸納民間資本入場，從根本上緩解項目資金籌措的困境。而公共租賃房建設投資回報的模式，關鍵在于必須給民間資本投資一個可靠的能保證到期還本付息的現金流方案。例如在國際上，現行的REITs模式不是投資于建造樓房，而是投資于持有物業，特別是商業物業，以期獲得長期穩定回報。在國際資本市場上，投資基金對于保障性住房的投資組合中也一定要包含有一個可以獲取長期穩定回報的資產比重。在市場化的今天，僅僅本著企業的社會責任參與公共租賃房建設中來畢竟只有資金雄厚的少數企業在財力上具有實現的可能性，僅僅依靠這種方式吸納民間資本也是低效的?？梢哉f，國際上的實踐給我國公共租賃房建設吸納民間資本提供了值得借鑒的思路。

2.政府的優惠與保障措施不足

公共租賃住房建設具有資金需求量大、周期長、參與主體眾多等特點，風險是相對較高的。能否有效吸納民間資本參與，除了具有一個明晰的投資回報模式之外，政府部門對于民間資本提供的政策保障也是吸引私營企業入場的重要因素。因此，政府在設計風險分擔結構時應充分考慮項目方案的風險因素，為民間資本的參與分擔部分的風險，并可通過土地捆綁開發、稅收減免以及政府貼息等政策優惠為民間資本的參與提供必要的保障性政策支持。例如，混合產權的公共租賃房就是其他國家的具體實踐。所謂混合產權公共租賃房就是允許整個公共租賃房項目部分上市，而由上市部分所得到的資金來補給民間資本。這一舉措跳出了傳統意義上的公共租賃房只租不售的原則，較大程度上縮短了民間資本的回收周期并同時降低其負擔的利率風險，對于民間資本入場有很強的吸引力。當然，由于公共租賃房從本質上說仍然是準公共產品，因此如何兼顧準公共產品的特性（局部的非競爭性、非排他性和效用的不可分割性）和民間資本的盈利要求，仍然是一個需要進一步研究的問題。

3.缺乏完善的準入機制

將民間資本引入到公共租賃房建設中來是保障和促進這項保障性住房制度的有效途徑，然而順利推進這項保障性住房政策可持續發展要求政府對于民間資本/民營企業進行謹慎地選擇，需要一套完善的準入機制來盡可能地降低引進民間資本帶來的風險，規避可能帶來的國家資產隱性損失。準入機制是市場主體和交易對象進入市場的有關準則和法規的總和，是政府對市場管理和經濟發展的一種制度安排。4這套準入制度應當包括對民營企業和民間資本參與公共租賃房建設的具體方式、激勵方式以及退出方式的清晰界定，只有這樣才能避免因為政策不明帶來的信息不對稱對于民間資本參與熱情的打擊，為民間資本的順利參與和良好運轉鋪平了道路。

綜上所述，引入民間資本到公租房建設項目中來一方面解決了公租房建設的資金短缺問題，另一方面也為這批閑置資金找到了出路，化解了金融風險。不能否認的是，作為準公共物品的保障性住房的提供，其主導者應當還是政府，但政府資金的過度運用導致的財政開支赤字將會嚴重影響社會保障職能的發揮。因此，只有在政府主導下吸納民間資本充分參與公共租賃房建設，才能夠更好的促進公共租賃房保障功能的實現。能否實現政府目標、能否給民間資本自身帶來收益、能否讓公租房建設質量和服務等讓群眾滿意，才是檢驗民間資本參與公共租賃房制度建設效率和效果的終極命題。

注解：

①所謂“夾心層”群體，主要包括兩類人群。一類是既不屬于廉租房保障對象又沒有能力購買經濟適用房的人群；另一類是既不滿足經適房保障條件但又無力租賃購買商品房的人群。

②2011年各類保障性住房具體建設數量為：棚戶區改造住房400萬套，公共租賃住房220萬套，經濟適用房和兩限房（限套型面積、限銷售價位）200萬套，廉租房160萬套。

③注：文中所提到的民間資本均為狹義的概念。

④Darrin·Grimsey，Lewis·KK. Public private partnerships. Chelt-man， UK： Edward Elgar； 2004

參考文獻：

[1]羅應光.住有所居： 中國保障性住房建設的理論與實踐[M].中共中央黨校出版社， 2011

[2]馬智利.我國保障性住房運作機制及其政策研究[M].重慶大學出版社， 2010

[3]牟濤.推進公租房建設解決城市\"夾心層\"住房問題[J].科技信息，2011（4）

[4]方和榮.我國公共租賃房政策的實踐與探索[J].中國城市經濟，2010（1）

[5]劉方強.公共租賃房建設中應用BOT模式的可行性探討[J].經濟師，2011（3）

[6]李靜靜.保障性住房融資中運用REITs的探討[J].工程管理學報，2011，25（1）

作者簡介：楊一凡（1990-），男，河南鄭州人。