淺談央行在地方政府債務管理中應發揮的作用

一、當前地方債管理現狀

（1）地方政府債務舉債主體多元化，有效管理困難化。

就本溪而言，地方政府債務由國內銀行貸款、發行債券、外國債務及其他相關債務組成，四類債務的舉債主體分別政府部門、財政部及隸屬于地方政府的城市建設投資公司、中央政府和公用事業單位，“債出多門”現象屢見不鮮。本溪如此，全國范圍內更甚。

（2）重點依賴銀行信貸和城投債，地方融資平臺風險積聚。

首先從本溪地方政府債務規模、債務率、償債率等方面對債務風險做以分析評估，之后再映射至全國角度。

1.地方政府債務規模。自2009年至2011年末，本溪地方政府債務三年末余額分別為84.9億元、115億元和139.9億元，但隨著新增債務額逐年減少、償還債務額逐年增加，形成了地方政府債務余額在增加、增速卻急速放緩的局面。如此趨勢，預計在2015年后，本溪地方政府債務規模將大幅縮小。

2.債務率

指標能夠衡量債務風險。債務率的國際公認安全標準是小于100%。本溪2009—2011年每年的地方政府債務率分別為114.72%、109.76%和77.20%。前兩年的數據表明地方政府債務負擔略高，超出了安全區間范圍，存在一定的債務風險，引起了地方政府的足夠重視，并在債務余額遞增的情況下，通過優化預算收支結構、加大組織稅收收入力度等方法大大提高了地方政府的綜合財力，終在2011年成功扭轉了債務率高于警戒線的局面，債務率快速下降至國際公認的警戒線水平的近八成，地方政府債務負擔銳減，債務風險也得到有效化解。

3.償債率。該指標能夠反映出地方政府的償債能力。償債率的國際公認警戒線是10%，超過這一指標，則意味著償債能力較差，發生債務危機的可能性較大。本溪2009—2011年每年的地方政府債務償債率分別為3.36%、3.38%和3.31%，遠在警戒線之下，償債能力較為穩定、寬松，債務增長和償債能力基本適應了地方經濟社會發展程度。

放眼全國，截至2010年底，國內地方政府債務余額107174.91億元，其中銀行貸款為84679.99億元，占79.01%；發行債券為7567.31億元，占7.06%。與本溪情況相似，銀行貸款和發行債券比重同樣居于首、次要位置，原因在于銀行信貸規模的迅猛增長既契合了“銀行類金融機構追求利益最大化”的運營宗旨，此類債務又以地方政府信用為擔保，一定程度上降低了銀行呆賬、壞賬的可能，相對實現了地方政府與國內銀行的“雙贏”；與此同時，作為地方融資平臺主體的城市建設投資公司，其融資活動與地方政府政策相掛鉤，地方政府能夠變相掌握主動權和資金控制權，加上企業債券融資成本低、發債流程簡單、投資收益高等特點，逐漸占據舉足輕重的地位。但在以變通的方式實現了籌集建設資金的目標的同時，全國范圍內的債務規模較為龐大，看似穩妥的結構組合，實質上卻潛藏著一定的債務風險：一是若地方政府債務余額持續擴大且償債能力下降，不能按期償還貸款本息的可能性便增加，則銀行貸款質量會隨之下降，銀行類金融機構經營風險加大；二是城投公司自身并無創收點，且其舉債期限大部分為5—10年，其償債資金常來源于債務投資的項目利潤或是土地收益等，隨著土地收益日趨減少，投資項目一旦虧本，一般采取“舉借新債、償還舊債”的方式解決燃眉之急，這種消極償債方式只能將債務風險的雪球越滾越大，直至債務危機的爆發。

（3）地方政府舉債、融資尚未形成規范體系。

目前，我國地方政府債務管理的一般性機制尚不健全，相關的規章制度缺乏規范，具體表現在地方政府舉債、融資行為的隨意性，缺乏科學性?，F階段，地方政府債務收支情況未納入到同級的預算管理之中，即存在大批的債務項目是游離于預算管理之外的，并缺乏相關的債務管理機構的約束。

二、央行應在地方政府債務管理中發揮的作用

面對我國目前的地方債管理現狀，作為“銀行的銀行、政府的銀行”的中央銀行應著眼于融資機制上的改革、銀行業務上的監管和債券管理上的規范，主動肩負起理順地方政府債務關系、規范地方政府舉債行為等一系列重要使命，在地方債管理中積極、有效地發揮連接、參謀、約束和借鑒作用。

（1）主動發揮連接、參謀作用，理性規范地方政府融資平臺。中央銀行應積極發揮連接器作用，主動投入到地方政府投融資平臺的規范化管理中去，由財政部門作為主導，對投融資平臺進行歸口統一管理；由央行國庫等部門作為輔助，在國庫數據集中系統（即TCBS系統）、國家金庫管理信息系統（即TMIS系統）等業務系統中增設“地方政府債務統計”模塊，對投融資平臺形成債務進行歸口、分類統計、并建立科學合理的債務規模監控指標體系和動態的地方債務風險預警機制。

（2）正確發揮約束力作用，進一步加強商業銀行的信貸監管等。作為銀行的銀行，中央銀行應當正確發揮約束力作用，進一步加強對商業銀行等銀行業金融機構的監管，對商業銀行等金融機構的風險監管與貸款加以指引，使銀行機構的不良貸款控制在合理范圍，從而切實提高其風險防范能力。

（3）穩步發揮借鑒作用，完善、規范地方債券管理體系。應多多借鑒國外債券市場的實踐經驗，取其精華，去其糟粕，將債券市場管理方式本土化，有效規范和約束地方政府舉債行為，提高地方債券和財務信息的透明度，強化市場對地方政府信用的監督和約束。

作者簡介：

姜淼（1987—），女，滿族，遼寧省本溪市桓仁縣，助理經濟師，大學本科，中國人民銀行本溪市中心支行，研究方向：經濟類；

李旭（1987—），女，漢族，河北省，助理會計師，大學本科，中國人民銀行本溪市中心支行，研究方向：經濟類。