行政區劃為市場讓路的成功探索

[摘 要] 徐州經濟技術開發區自2005年啟動“二次創業”以來，徐州市秉持行政區劃為市場讓路的理念，以“行政托管”創新體制助推經濟開發區“二次創業”成功，于2010年3月升級為國家級經濟技術開發區，實現了理論和實踐的重大突破，探索出了一條切實可行的破解土地等生產要素制約的有效途徑。

[關鍵詞] 行政托管 行政區劃 市場要素 行政壁壘

徐州經濟技術開發區創建于1992年7月，次年10月被省政府批準為省級開發區，規劃面積25.6平方公里，人口3.9萬人。經過近二十年艱難曲折、自強不息的創業歷程，特別是從2005年開始，根據徐州市“十一五”規劃綱要”要求，在市委、市政府的統一部署和市有關部門的通力支持下，徐州經濟技術開發區開啟“二次創業”征程，全力走出了一條經濟增長、資源集約、生態和諧、民生改善的科學發展之路，開創了經濟社會協調快速發展、一年一個新跨越的良好局面。

2010年3月21日，國務院批準徐州經濟開發區升級為國家級經濟技術開發區，這標志著徐州經濟技術開發區“二次創業”取得了重要階段性成就，也成為徐州市改革開放進程中具有里程碑意義的重大勝利。

根據最新統計，目前，徐州經濟開發區發展水平躍居江蘇省國家級開發區前10位，成為全省增速最快、進位最快、成長最快的開發區之一，也是淮海經濟區規模最大、實力最強、水平最高的國家級開發區，為徐州市經濟社會發展作出了積極貢獻。

在2011年舉辦的全國國家級開發區投資環境綜合評價活動中，徐州經濟技術開發區總體水平位列參評的90家國家級開發區第28位，沖進全國30強，位列東部47家國家級開發區前20位，位居新晉36家國家級開發區第3名。

2010年，徐州經濟技術開發區主要經濟指標年均增長達40%，在全省開發區中年均上升6至7個位次。2010年實現業務總收入1272億元，是2005年的5.1倍，地區生產總值284.01億元，是2005年的5.8倍；財政收入37.4億元（不含基金），是2005年的7倍，一般預算收入16.2億元，是2005年的7.1倍；進出口總額22.1億美元，是2005年的8.4倍，到賬外資5.52億美元，是2005年的16倍；全社會固定資產投資143.5億元，是2005年的11.4倍。

徐州經濟技術開發區升級為國家級經濟技術開發區，固然由多種因素共同推動，但在很大程度上是得益于2005年徐州市推進的一系列行政區劃為市場讓路的創新舉措。

從1992年到2005年，經過十幾年的精心哺育，經濟開發區從孩提時代進入青春勃發的大好時光，自然萌動了擴張的欲望，移界擴區勢在必行。

但是，由于固有行政區劃的限制，擴張的欲望因土地資源的瓶頸制約而受到了遏制。土地是財富之母，土地是擴大生產的基本要素。開發區要實現更大發展，勢必加大招商引資力度、大規模引進資金和項目，讓開發區擁有足夠的的騰挪空間和施展舞臺，成為徐州市首先必須思考和解決的問題，否則“二次創業”必將成為一句空話。

由于行政區劃的限制，一方面是經濟技術開發區的擴張受限，另一方面開發區周邊鄉鎮由于基礎薄弱，發展速度不快，工業化程度不高，土地利用率較低，存在土地荒廢、閑置狀況。由于政策、管理、技術、資金、人才等方面的欠缺，這些區域依靠自身力量難以集聚市場要素，無法形成產業規模，期盼經濟“極核”的輻射帶動。土地資源在不同行政主體區域間難以統籌規劃，合理使用。

經過周密的調查和審慎的抉擇，徐州市下大決心，在政策、干部、人才、服務等方面進一步給予扶持的同時，通過行政區劃調整及管理體制的創新舉措，壯大了經濟技術開發區的空間體量。

2005年 8月，徐州市委、市政府進行了一次重要的市轄行政區劃調整，經省政府批準，將銅山縣（現銅山區）大黃山、大廟兩鎮劃歸鼓樓區行政管轄，將兩鎮的人、財、物整建制交由徐州經濟技術開發區管理。（徐州經濟技術開發區位于徐州市鼓樓區轄區內）2005年9月，徐州市又將原九里區大黃山街道辦事處整建制劃歸鼓樓區行政管轄，同時將其人、財、物交由徐州經濟開發區管理。

經過此次區劃調整，，徐州經濟開發區的面積由原來的25.6平方公里擴大到152.8平方公里，增加了近6倍；人口由原來的3.9萬人增加到16.3萬人，增加了近4倍。

這看似尋常的一次行政區劃調整，實質上是實現行政區劃與市場更好結合的一次創新嘗試，孕育出一種嶄新的行政管理模式——“行政托管”。

這里有兩個關鍵點：第一步，將大黃山鎮、大廟鎮劃歸鼓樓區行政管轄，這屬于正常的行政區劃調整的范疇。第二步，將大黃山鎮、大廟鎮兩鎮的人、財、物整建制交由徐州經濟開發區管理。（2008年，徐州市鼓樓區再次進行區劃調整，撤銷大黃山鎮和大廟鎮，以原兩鎮所轄區域設立廟山鎮。將廟山鎮委托徐州經濟開發區管理）徐州經濟開發區對被托管區域的托管責任將不僅涉及經濟事務，還包括了黨務活動、社會管理以及環境保護等，是一種全方位的托管。總之，是將廟山鎮的發展納入到經濟開發區的統一規劃當中。

第一步劃歸管轄，第二步交由（委托）管理，其中自有奧妙。第一步的劃歸管轄只是鋪墊，第二步的委托管理才是關鍵。在當時背景下，沒有第一步就沒有第二步。（繼徐州之后，其他城市又探索了“一步走”的托管形式，即不經區劃調整的第一步，而直接將原隸屬關系不同的多處行政區域交由經濟開發區實行“行政托管”）

“行政托管”實質上是行政管理權的讓渡，是行政“所有權”和行政“經營權”的兩權分離，或曰行政“主權”和“治權”的分離，而不是“劃疆割地”。這種創新的管理體制的好處顯而易見：其一，地方政府有權決定，不需經過區劃調整那樣的層層審批關卡，見效快；其二，本著多方自愿、互利共惠的原則，效果好；其三，根據發展實際，靈活處置，不僵化。

正是這種行政管理體制的創新，使徐州經濟技術開發區獲得了“二次創業”的生機和活力，同時實現了一舉幾得：開發區有了更大的施展、騰挪空間；大黃山、大廟兩鎮可以依托經濟技術開發，加快經濟社會發展的步伐；鼓樓區原來的屬地，名義上未失一分，但是產出效益大大增加；徐州市由于盤活了行政資源，取得了“1+1大于2”的實效，實實在在地增強了徐州的城市競爭實力。

行政區劃調整是城市發展的必然，也是市場經濟發展的必然。根據市場經濟發展的需要，創立全新的、有利于促進其他市場要素更加自由、合理流動的行政區劃體制、機制，讓行政區劃為經濟讓路，是當前理論和實踐兩方面都十分關注、積極探討、大膽觸及的一個熱點、難點問題。徐州市以“行政托管”新體制助推經濟技術開發區“二次創業”取得成功，是一次大膽的嘗試，成功的探索。

所謂“行政托管”，是指不同行政區域間的委托管理關系和機制。一般表現為由發展相對較慢地區作為委托方，把隸屬的某一行政區域委托給受托方（發展較快地區）在一定的時間內全權進行管理；或者是發展極核區域對周邊區域的全面代管。通過“行政托管”，實現托管區域從管理理念到管理模式的“脫胎換骨”式的改變，充分發揮受托方的資源集聚能力、產業帶動能力以及要素輻射能力，加快區域發展步伐，縮小區域發展差距，實現區域共同繁榮。

“行政托管”實現的“兩權”分離，產生了原有行政區劃框架內無法產生的行政效率、市場效能、經濟效益。“行政托管” 的成功實踐給我們諸多啟示：

啟示一，在社會主義市場經濟體制下，行政區劃作為一種政府“壟斷”的行政資源要素，同是也是重要的市場要素，其配置是否得當，直接關系到其他市場要素的效能發揮。

盤活行政區劃資源要素的要義，是適應市場經濟發展的需要，使之具備開放性、公開性、靈活性的特點。其重要意義在于：

其一，解決了“合作協調人”缺位和失效問題。實踐表明，跨行政區域的合作，最容易出現“合作協調人”缺位和失效問題。而這種“合作協調人”缺位和失效，使得跨行政區域的合作難以取得實質性的進展。倘若實現合作區域依托市場的重新整合，則“合作協調人”自然不復存在；

其二，克服了因經濟發展的不平衡給市場資源帶來的負面沖擊。區域協調發展過程中若完全放任市場自由化的運轉，會導致凈優勢資源單方面流動，形成經濟發展的單極化。

其三，改變了政策資源的內斂性，破除了由此導致的行政壁壘；

啟示二，“行政托管”是行政權力空間和行政地理空間的同時“讓渡”。經由“行政托管”，對作為其他市場要素載體的行政區域要素加以重新整合配置，“附著”其上的其他市場資源要素也同時納入到一個新規劃序列之中，它們在一個全新平臺上有序聚合，深度激活。整合后的新區域功能定位具備了空間地域單元的行政支持。

啟示三，從更深層次上分析，市場要素產權界定不清或產權界定成本過高是造成市場以及政府無法發揮作用的根本性因素。反之，產權界定清晰或清晰界定產權成本不需要太多成本，則無論市場還是政府都能夠更好發揮功效。包括行政區劃在內的行政資源要素作為一種市場要素，由于其“行政產權”的界定十分清楚，即一定行政區域的區劃歸屬和領導權是由該行政區域的上級從法律上加以確定，屬于政府主導行為，而且經由“行政托管”實現的行政“主權”和“治權”的分離，成本付出相對很小，實現了政府和市場的“雙贏。”

跨入國家級開發區的行列，徐州經濟技術開發區駛入了轉型發展、科學跨越的快車道。尋求破解土地等發展要素制約的對策，又成為經濟技術開發區面臨的當務之急。

近年來，各地圍繞打破行政區劃限制做文章，就推進行政區劃為市場讓路進行了積極的探索，摸索出不少行之有效、具有借鑒價值的創新舉措。僅就“行政托管”而言，目前就有“一步走”和“兩步走”兩種模式，另外還出現了諸如“飛地經濟”、“飛人”機制、交叉任職（兩家機構，主要領導一人兼任）、合署辦公（兩塊牌子，一套班子）、跨區域經濟體、聯合開發以及行政重組等多種模式。而且，隨著區域競爭的加劇以及區域一體化進程的深入推進，行政區劃為市場讓路這篇大文章將會呈現更加精彩的篇章。

從徐州而言，僅就起步較早的“行政托管”來說，還可以從以下幾個方面繼續深入探索：

第一，外延擴大。“行政托管”不再僅僅局限于地域相接的行政區之間，可以跨行政區地域實行“托管”，實行所謂“隔空托管”。

第二，內涵深化。靜態來看，“行政托管”既可以是以區（開發區）帶鎮、以城帶鄉，也可以是以強帶弱，或者是以點帶面等。動態來看，“行政托管”的關系、結構并非一成不變，根據發展的實際需要，托管雙方可以有合也有分，以至交叉托管和再托管等，動態把握“行政托管”。

第三，對于發展較慢地區來說，由于所屬縣（市）鄉（鎮）村多為發展滯后區域，僅靠自身力量很難在一定時間內使這些屬地齊頭并進地發展，可以設想劃出某些區域交與發展較快或發達地區進行“托管”。這類似于“飛地”，但又有著根本的不同。“飛地”是指完全擁有行政所有權的跨行政地域的所轄地，“托管”則意味著只擁有該區域的管理權，而不擁有所有權。這一方面減輕了自身壓力；另一方面也發揮了發展較快或發達地區地區行政管理能量溢出效應，在分擔責任的同時也分享利益。

作者簡介： 杜 宇，1960.，男，漢族，山東臨沂，徐州市委黨校科研處副處長、教授，主要研究方向：馬克思主義中國化、區域發展。