賣地“過日子”，財政的利弊

近四成省份財政收入未完成“雙過半”任務，使地方財政吃緊的窘境暴露無遺。這種情況下，多個地方政府開始在老路徘徊，在土地市場上動作頻頻。近日，溫州市政府大擺“地產宴席”，一次性推出52宗共計3220畝土地，供應力度前所未有。“今天我們誠懇地拉開架勢、擺開臺面，廣大地產客商們你們準備好了嗎？”當地一位主要領導在推介時表示。（8月29日《第一財經日報》）

國家土地副總督察甘藏春說：“在中國，土地財政是一個客觀事實，是我們的一個制度安排。”國土資源部的數據顯示，2009年、2010年全國土地出讓金分別是1.6萬億元、2.9萬億元，而2011年飆升到3.15萬億元，再創歷史新高，同比增長14.6%。公開資料顯示，近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財政收入中比重不斷提升。2001至2003年， 全國土地出讓金達9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%。2009年中國土地總收入達1.6萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。而在2001年，全國土地出讓收入占地方財政收入的比重只有16.6%。

有研究指出，地方政府的土地出讓金占地方預算內收入的比重已達百分之四五十，少數地方甚至超過預算內收入。而要維持這個看似“良性的循環”，地方政府就必須不斷的出讓土地，而要不斷出讓土地，就要不斷征收農民的集體土地。同時，不少地方政府還用征收和儲存的土地向銀行抵押融資。法律規定，出讓方式獲取的土地使用權，可以抵押。但是，未經出讓的土地，按照《行政許可法》“凡法律沒有明確許可的，政府都不能做”的精神，政府拿土地到金融機構的融資行為屬于違法活動。

“為什么我的眼里常含淚水，因為我對這土地愛得深沉。”其實，地方政府靠賣地“過日子”，既有內因，也有外因。就內因而言，政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，集“裁判員”與“運動員”于一身，想怎么辦就怎么辦；就外因而言，財稅體制不合理，地方政府的財力與事權不匹配。

作為地方政府發展經濟的一種工具，土地對財政的貢獻很大，但弊端也顯而易見。一是土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資；二是政府投資影響了產業結構調整，加劇了產能過剩；三是土地出讓收入由本級政府“自收自支”，收支規范與監督機制缺位致使“樓、堂、館、所”和“政績工程”頻現；四是土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產開發商，而保護耕地、保護農民的合法土地權益，只能流于空談。

溫家寶總理指出，要“大力整頓和規范房地產市場秩序，完善土地收入管理使用辦法，抑制土地價格過快上漲。”要做到這一點，無疑需要打破地方政府靠賣地“過日子”的窘境。

首先，規范政府的收支行為和政府職能，改革地方政府集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能，并且嚴格管理和規范使用賣地資金，確保賣地收入更多地用于改善民生。

其次，改革當前的財稅體制，賦予地方政府基礎設施項目發債權。按照事權和財權相匹配的原則，給予地方更多的資金支持，化解地方債務隱性化問題，使其能夠有財力支撐地方經濟社會各項事業的發展。相應地，還應修改《預算法》的相關條款，明確地方公債發行權限、范圍、方式、用途、責任、管理要求等。

第三，在干部政績考核體系中弱化GDP比重，更多地考核社會建設等綜合指標，這樣才能扭轉土地財政的不良政策取向。否則，即便堵住了土地出讓金這個口子，只要根本問題沒有解決，就還會通過其他形式表現出來。一直以來，為了發展需要籌措資金，一些地方政府總是招數頻出。