企業(yè)搬遷時(shí)，有哪些土壤調(diào)查、評估、修復(fù)方面的責(zé)任？

李晨律師：

您好！

隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，政府部門為了整體規(guī)劃，開始對老城區(qū)、老工業(yè)區(qū)進(jìn)行大量拆遷改造。政府、媒體、公眾往往把目光集中在安置補(bǔ)償金額、拆遷周期、依法拆遷的程序等方面，對土壤再開發(fā)利用時(shí)的環(huán)境污染這一重大民生問題卻關(guān)視不多。近些年，全國多個(gè)地方先后出現(xiàn)化工企業(yè)拆遷后，留下一塊“毒地”轉(zhuǎn)而開發(fā)為居民住宅、商業(yè)用地甚至是經(jīng)濟(jì)適用房的現(xiàn)象。

若對此類事件不加重視，隨著城市改造的進(jìn)程，“毒地”事件必將頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響城市居民的健康生活。請問：目前我國對企業(yè)搬遷土壤污染防治有哪些法律規(guī)定？企業(yè)在搬遷時(shí)應(yīng)該注意哪些事項(xiàng)？謝謝！

讀者：趙新寧

趙新寧讀者：

您好！

正如您在來信中提到，在拆遷改造過程中，政府、媒體、公眾往往把目光集中在安置補(bǔ)償金額、拆遷周期、依法拆遷的程序等方面，關(guān)注焦點(diǎn)主要還在于拆遷補(bǔ)償?shù)倪^程，對原拆遷土地是否存在污染則不太關(guān)注。認(rèn)為只要拆遷完成就可以立即再開發(fā)，對于該地塊是否存在土壤、地下水等環(huán)境污染幾乎沒有一點(diǎn)意識。而事實(shí)上，企業(yè)搬遷過程中的土壤污染防治也是環(huán)境保護(hù)中的一項(xiàng)重大議題。建設(shè)相對完善的土壤污染防治的法律制度，勢必會對環(huán)境保護(hù)起到舉足輕重的作用，對城市居民的健康生活產(chǎn)生積極的影響。因此，本期本律師將通過對我國企業(yè)搬遷土壤污染防治立法的回顧，分析現(xiàn)行立法所存在的不足和取得的進(jìn)步，進(jìn)而探討企業(yè)搬遷時(shí)土壤污染防治的注意事項(xiàng)。

一、企業(yè)搬遷土壤污染防治的立法現(xiàn)狀與不足

現(xiàn)階段，我國在法律、法規(guī)的層面尚沒有關(guān)于場地環(huán)境污染方面的專項(xiàng)立法。僅有的兩個(gè)規(guī)定分別為2004年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》（以下簡稱“通知”）和2008年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》（以下簡稱“意見”）。這兩個(gè)文件均以“企業(yè)搬遷”為規(guī)定的落腳點(diǎn)。

（一）《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》

2004年，原國家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，該“通知”首次提出在企業(yè)搬遷并且改變原有土地使用性質(zhì)時(shí)，需要對原址土地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測，并報(bào)送環(huán)保部門審查，依據(jù)環(huán)境監(jiān)測報(bào)告制定土壤修復(fù)的實(shí)施方案，最終由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督土壤修復(fù)工作。但整個(gè)通知幾乎只有這一條規(guī)定，過于籠統(tǒng)導(dǎo)致實(shí)務(wù)中難以操作。

（二）《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》

2008年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》，該“意見”首次從土壤污染防治的層面，較為全面地就相關(guān)工作提出了要求。其中，最為引人注意的是：明確提出建立污染土壤風(fēng)險(xiǎn)評估和污染土壤修復(fù)制度。第三條第（八）款規(guī)定：對污染企業(yè)搬遷后的廠址和其他可能受到污染的土地進(jìn)行開發(fā)利用的，環(huán)保部門應(yīng)督促有關(guān)責(zé)任單位或個(gè)人開展污染土壤風(fēng)險(xiǎn)評估，明確修復(fù)和治理的責(zé)任主體和技術(shù)要求，監(jiān)督污染場地土壤治理和修復(fù)，降低土地再利用特別是改為居住用地對人體健康影響的風(fēng)險(xiǎn)。

盡管“通知”和“意見”從土壤污染防治的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)、土壤污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域、土壤污染防治工作措施等多個(gè)方面對場地污染的土壤修復(fù)工作給予了較為全面的意見，制度化建設(shè)的導(dǎo)向較為明顯。但遺憾的是，在具體的修復(fù)程序中卻沒有提及調(diào)查，而是直接要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。筆者認(rèn)為，調(diào)查與評估是污染場地土壤環(huán)境管理的重要一環(huán)，也是風(fēng)險(xiǎn)評估前的必經(jīng)程序。令人欣慰的是，2010年《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法 (征求意見稿)》中明確提及污染場地的調(diào)查和評估工作，并有專章進(jìn)行規(guī)定。

二、企業(yè)搬遷土壤污染防治的立法發(fā)展和進(jìn)步

2010年，環(huán)保部門出臺了《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“暫行辦法”）等一系列關(guān)于污染場地修復(fù)的立法征求意見稿，并同時(shí)配套了關(guān)于調(diào)查、評估、修復(fù)、監(jiān)測的相應(yīng)技術(shù)導(dǎo)則。在此，本律師從“暫行辦法”的角度出發(fā)，提示其新的亮點(diǎn)和實(shí)踐操作中企業(yè)應(yīng)當(dāng)注意的問題。

（一）場地污染修復(fù)制度的適用范圍焦點(diǎn)集中

根據(jù)“暫行辦法”第三條的規(guī)定，污染場地限于三種，其關(guān)鍵詞為“有毒有害物質(zhì)”、“有害廢棄物”和“礦山開采”。污染場地在出現(xiàn)(1)污染場地土地使用權(quán)變更或(2)土地利用方式變更時(shí)，依法需要進(jìn)行場地土壤環(huán)境調(diào)查評估和治理修復(fù)。

該辦法所稱“土地利用方式變更”是指污染場地開發(fā)利用為住宅、商業(yè)、學(xué)校、公園、綠地、游樂場以及農(nóng)業(yè)用地等敏感性用地。“土地使用權(quán)”變更，是指土地使用權(quán)人的變更。根據(jù)“暫行辦法”第八條：“土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負(fù)責(zé)調(diào)查評估和治理修復(fù)，并負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用。有關(guān)當(dāng)事人另有約定的，從其約定；但是不得免除當(dāng)事人的調(diào)查評估和治理修復(fù)責(zé)任?！?/p>

（二）調(diào)查、評估為場地污染修復(fù)的法定前置程序

“暫行辦法”第十三條對受托機(jī)構(gòu)開展污染場地土壤環(huán)境調(diào)查與評估，進(jìn)行了分階段的程序規(guī)定，其程序首先是初步調(diào)查，初步判斷是否受到污染，編寫《場地土壤環(huán)境初步調(diào)查報(bào)告》，并報(bào)環(huán)保部門備案。若場地土壤未受到污染，則終止場地土壤環(huán)境調(diào)查與評估。

若場地土壤可能受到污染的，則進(jìn)入詳細(xì)調(diào)查階段，該階段主要是確認(rèn)場地是否存在污染，編寫《場地土壤環(huán)境詳細(xì)調(diào)查報(bào)告》，并報(bào)環(huán)保部門備案。若場地土壤未受到污染，則終止場地土壤環(huán)境調(diào)查與評估。

若場地土壤確認(rèn)受到污染，則進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評估階段，該階段主要判斷土壤污染濃度是否高于修復(fù)限值，并編寫《場地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告》，并報(bào)環(huán)保部門備案。若土壤污染濃度低于修復(fù)限制，則環(huán)保部門書面通知污染場地責(zé)任人，無需進(jìn)行治理與修復(fù)工作。

若土壤污染濃度高于修復(fù)限值的，則環(huán)保部門書面通知污染場地責(zé)任人，啟動污染場地土壤治理與修復(fù)工作，并報(bào)省級環(huán)保部門備案。

（三）調(diào)查、評估程序的啟動

企業(yè)在實(shí)務(wù)運(yùn)作時(shí)，最為關(guān)心的是既然調(diào)查、評估是土壤修復(fù)法定的前置程序，那么在何時(shí)啟動？這一點(diǎn)“暫行辦法”給予了明確的回答，第十一條規(guī)定：污染場地責(zé)任人應(yīng)當(dāng)在向有關(guān)部門提交土地利用方式變更申請材料前，按照本辦法的有關(guān)規(guī)定，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展污染場地土壤環(huán)境調(diào)查與評估。

但是 “暫定辦法”除第十一條外，再無涉及調(diào)查評估啟動的明確規(guī)定。細(xì)致研讀，會發(fā)現(xiàn)整篇“暫行辦法”關(guān)注的重點(diǎn)還是“土地利用方式的變更”。因?yàn)樵摾梅绞降淖兏馕吨廴緢龅貙⒈恢匦麻_發(fā)為居住或商業(yè)等其他涉及人民公眾安全的項(xiàng)目，所以必須在各個(gè)環(huán)節(jié)上設(shè)下關(guān)卡，一環(huán)扣一環(huán)的把關(guān)，通過各個(gè)環(huán)節(jié)的審查，強(qiáng)制性地啟動、完成土地利用方式變更下的修復(fù)工作。

(四) 治理修復(fù)階段給予企業(yè)較大自主性

根據(jù)“暫行辦法”的規(guī)定，在場地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估中，如果土壤污染物濃度高于修復(fù)限值的，環(huán)保部門會書面通知污染場地責(zé)任人啟動污染場地土壤治理與修復(fù)工作。并且該辦法第三章對“治理與修復(fù)”進(jìn)行了專章規(guī)定，包括治理與修復(fù)的啟動，治理與修復(fù)機(jī)構(gòu)的基本要求，治理與修復(fù)方案要求、治理與修復(fù)工程一般要求、工程監(jiān)理、工程實(shí)施的防護(hù)要求，離場污染土壤的處理處置，治理與修復(fù)工程驗(yàn)收、工程完工公告九大專項(xiàng)內(nèi)容。

研讀該“辦法”可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在治理與修復(fù)的全過程享有完整、充分的自主權(quán)，根據(jù)該“辦法”規(guī)定，除了治理與修復(fù)方案、工程監(jiān)理報(bào)告和工程驗(yàn)收報(bào)告需報(bào)環(huán)保部門備案的要求外，上述九大內(nèi)容的工作基本由企業(yè)自主決定，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)際操作，政府部門僅作備案制管理，并不參與具體工作，特別是治理與修復(fù)工程的竣工驗(yàn)收，“辦法”規(guī)定也是由污染場地土地使用權(quán)人委托有資質(zhì)的監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。

（五）信息公開制度貫穿始終

企業(yè)應(yīng)當(dāng)注意到，“暫行辦法”的字里行間蘊(yùn)含著環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本原則就是信息公開，從調(diào)查階段開始，“暫行辦法”就要求企業(yè)將調(diào)查結(jié)果報(bào)環(huán)保部門備案，包括此后的評估結(jié)論、修復(fù)方案、監(jiān)理報(bào)告等等?！皶盒修k法”第二十三條規(guī)定：污染場地土壤治理與修復(fù)工程結(jié)束后，污染場地土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布污染場地治理與修復(fù)工程完工公告。未達(dá)到治理與修復(fù)方案預(yù)期目標(biāo)，或者相關(guān)利益方仍有異議的，污染場地土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對污染場地土壤進(jìn)行治理與修復(fù)，直至達(dá)到治理與修復(fù)方案預(yù)期目標(biāo)。

該條款雖未明確定義“相關(guān)利益方”，但是可以推論污染場地的土壤修復(fù)工作應(yīng)當(dāng)受到周邊有利害關(guān)系企業(yè)、居民以及其他利益群體的合法監(jiān)督，以確保土壤修復(fù)工作的有效進(jìn)行。

（六）場地污染修復(fù)制度與環(huán)評制度的銜接

“暫行辦法”第二十七條明確場地污染修復(fù)制度與環(huán)評制度相銜接的原則，規(guī)定了四種情形下，環(huán)保部門不得批準(zhǔn)涉及該污染場地的新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件，由此將“土壤治理修復(fù)”與“環(huán)境影響評價(jià)”進(jìn)行了制度上的結(jié)合。這四種情況分別為：

（一）未將污染場地土壤環(huán)境調(diào)查報(bào)告報(bào)所在地環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案的；

（二）未將污染場地土壤風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)文件報(bào)所在地環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案的；

（三）未將污染場地土壤治理修復(fù)技術(shù)文件或治理與修復(fù)后的土壤環(huán)境監(jiān)測報(bào)告報(bào)縣級以上地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案的；

（四）未實(shí)施污染場地土壤治理與修復(fù)方案，或?qū)嵤┲卫砼c修復(fù)方案后未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以及治理與修復(fù)過程中違法環(huán)境保護(hù)有關(guān)規(guī)定。

三、企業(yè)搬遷土壤污染防治的注意事項(xiàng)

雖然現(xiàn)行關(guān)于場地污染修復(fù)方面的規(guī)定還僅主要限于“通知”和“意見”，但考慮到“暫行辦法”的前瞻指導(dǎo)作用，本律師以前述三個(gè)文件作為律師建議的基礎(chǔ)。綜上所述，企業(yè)在搬遷時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）認(rèn)真履行土壤的調(diào)查、評估、治理和修復(fù)程序

由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會穩(wěn)定的重要因素，近年來，毒地事件屢次上演，污染企業(yè)受到更多的關(guān)注和指責(zé)。根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，企業(yè)有義務(wù)對自身造成的污染而承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，特別是作為現(xiàn)代企業(yè)，更應(yīng)該注重企業(yè)存在的社會價(jià)值而非純粹以追逐利潤最大化為目標(biāo)。尤其在企業(yè)搬遷時(shí)，企業(yè)搬遷后原場界范圍內(nèi)的土地大多將通過政府征收、改變規(guī)劃的方式進(jìn)行再次開發(fā)。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)文件的規(guī)定，參照“暫行辦法”的流程完成土壤的調(diào)查、評估、治理和修復(fù)程序，履行自身應(yīng)盡的法律義務(wù)。

（二）與參與調(diào)查、評估、治理或修復(fù)的機(jī)構(gòu)簽訂詳盡條款的合同

實(shí)踐中，相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)主要以對土壤進(jìn)行抽樣調(diào)查的獲取數(shù)據(jù)，不可能做到全面檢查，這就使得取得數(shù)據(jù)可能會有一定的偏差，而導(dǎo)致檢測結(jié)果產(chǎn)生誤差。因此，可能會出現(xiàn)場地某些區(qū)域存在污染，而專業(yè)機(jī)構(gòu)未能檢測明確的可能性。若日后相關(guān)部門依法追究企業(yè)的修復(fù)責(zé)任、賠償責(zé)任，雖然相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)可能存有過錯(cuò)，但并不能免除企業(yè)作為承擔(dān)責(zé)任的法定主體。企業(yè)在承擔(dān)相關(guān)責(zé)任后，方能依據(jù)法律規(guī)定或者合同約定向相關(guān)機(jī)構(gòu)追償。因此，企業(yè)需在合同中明確此類事項(xiàng)的條款，盡可能的維護(hù)自身合法權(quán)益。

（三）將每個(gè)階段的檢測成果抄報(bào)相關(guān)政府部門

目前生效的“通知”和“意見”雖然沒有明確企業(yè)在搬遷時(shí)應(yīng)當(dāng)履行調(diào)查、評估、修復(fù)和治理的三個(gè)階段，但是，若確實(shí)存在場地污染的情況，本律師建議企業(yè)應(yīng)參照“暫行辦法”規(guī)定的流程，嚴(yán)格執(zhí)行，并將每個(gè)階段的檢測成果抄報(bào)相關(guān)政府部門。尤其在目前相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確的前提下，企業(yè)將檢測成果抄報(bào)政府部門的行為，主要目的在于告知主管部門，企業(yè)已按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范、分步驟的履行了相關(guān)法定義務(wù)。

一旦該地塊通過政府征收、變更規(guī)劃等流程再行開發(fā)時(shí)，若再發(fā)現(xiàn)污染問題，企業(yè)則可以以上述報(bào)告作為其已經(jīng)盡到合理、合法的注意義務(wù)及報(bào)告義務(wù)，最大程度地維護(hù)自身合法權(quán)益，減輕企業(yè)的法律責(zé)任。

（四）時(shí)刻關(guān)注立法動向，以最嚴(yán)格的程序規(guī)范自身行為

中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有相當(dāng)部分是以環(huán)境的嚴(yán)重污染作為代價(jià)的?，F(xiàn)在環(huán)境問題已經(jīng)成為制約發(fā)展的因素。當(dāng)前，國家愈來愈發(fā)視環(huán)境問題，企業(yè)更應(yīng)該嚴(yán)格要求自己，讓企業(yè)的一切行為都在法律的框架內(nèi)開展，通過立法動向，適時(shí)轉(zhuǎn)變自身要求，以最嚴(yán)格的程序規(guī)范自己。就如以上所說的“暫行辦法”，雖未正式頒布，但對企業(yè)的搬遷或土壤的調(diào)查、評估、修復(fù)都起到指導(dǎo)性作用，應(yīng)作為企業(yè)現(xiàn)階段的行為準(zhǔn)則。

（作者系大成律師事務(wù)所上海分所高級合伙人）