內地公務員聘任制:官員出口的技術主義方案

江蘇、河南、湖北、遼寧等多個省市擬將在今年推行公務員聘任制試點，這恐怕是一個早已預料到的新“進展”，而非一個“新聞”。

面對越來越復雜專業的管理任務，政府既非直接擴編也非放權市場，而是選擇開出第三條道路：公司化聘用公務員。

隨之而來，“鐵飯碗變成瓷飯碗”的新一輪熱炒，究竟僅是公眾期待還是政府決心，恐怕還需要時間的考驗。

供需差距何以拉大

想了解中國的公務員聘任制，并不容易。“實際上在中國推廣公務員聘任制的城市有很多，但是各地情況不同，具體實施的彈性也非常大，感到迷惑并不奇怪。”一位業內人士指出。

事實上，早在《公務員法》出臺一年后的2007年，原國家人事部分別在上海浦東和廣東深圳設立了聘任制公務員試點，而溫州也自主設立了試點。

按照《公務員法》，公務員聘任制度是指機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門的批準，對專業性比較強的職位和輔助性職位，以聘任合同的方式建立與公務員的任用關系。從實際操作來看，這種合同時間一般為1～5年。

用通俗一點的方式來說，聘任制公務員一般分為兩類：高層次人才，供職于專業性較強的職位，主要集中在金融、財會、法律、信息技術等方面；輔助性人才，供職于事務性較強的職位，比如書記員、資料整理、文件分發、數據錄入等。

由各地的實際聘任傾向來看，“高層次人才”尤其受到青睞。上海首批聘任制公務員在競聘時不僅需進行行政能力測試和申論的考試，還需要完成一張難度與同類職業資格證書考試相當的考卷。對專業性的嚴格要求，使得上海當時發改委招聘的金融規劃和金融戰略研究崗位一度招不到適合人選，只得委托獵頭繼續招聘。當然，如此嚴格的要求，基于工資協議制度的靈活性，據當時的媒體報道，這一崗位當時被浦東新區區委組織部開出年薪40萬元的價碼。

同年緊隨其后，溫州人事部門決定在“專業性強、技術要求高、需要通過特別設置的職位上，嘗試聘任公務員”。如果不是溫州緊跟深圳、上海的腳步，“自費開展”公務員聘任制試點，恐怕難以讓外界大規模地體會到政府部門對專業型人才的渴求。

由于大陸行政與政治功能長期重合，從進入行政編制開始，公務員就得為仕途而費心，并因此精力四散，同時也因為從行政到政治的可能，使得可以忍受與市場薪資的落差。但由此往復運轉，要么專業人才升到了管理很雜的領導崗位，要么升遷無望辭職下海，專業人才的空缺越來越大。特別在專業人才往往難以升到領導崗位的歷史經驗提示下，人才越來越多地駐足在政府門外，而政府又是那么地不想放棄專業管理職能。

膨脹的供需差距，使得有錢的廣東、上海、浙江想到了上世紀80年代英國新公共管理革命的經驗：把市場機制引入政府。而今，連中部省份湖北、河南也提出推廣公務員聘任制試點。

鯰魚還是一杯水

根據相關統計，2011年初，全國有600多萬公務員，但是5年來僅辭退4778名。對于公務員長期以來“有進無退”機制的失望，成就了“公務員聘任制”熱炒。

公務員聘任制從一開始便被社會視為一條鯰魚，希冀能攪活公務員管理體制。從而深圳模式被反復放大。

深圳市政府宣布，自2010年1月1日起，深圳市所有新進入行政機關的公務員，無論是通過招聘，還是軍轉安置、調任、市外轉任等方式進入，一律實行聘任制。在這一年，深圳市大筆一揮，69%的公務員“換檔”。

人力資源和社會保障部部長尹蔚民隨后將深圳模式總結為是一場增量改革。這種“老人老辦法、新人新辦法”，讓西方驚嘆中國地方政府的 “政治哲學”。

到今年3月，尹蔚民開始表態，將“積極支持和鼓勵深圳市進行探索，不斷完善聘任制公務員的辦法，形成一套規范的制度和辦法，以便為將來在全國推行聘任制公務員時提供借鑒”。

事實上，深圳的聘任制公務員，其身份與待遇與過往傳統的委任制公務員在都擁有行政編制，在責任權限、能力要求以及職務升降等方面也執行相同制度。不同的是，聘任制的公務員實行合同管理，實行社會基本養老保險和職業年金相結合的退休保險制度。它變相實現了與企事業單位員工的養老制度并軌。

因養老不再靠財政，“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”，為公務員的退出開了一個口。縱使是這樣的大手筆，中國政法大學政治與公共管理學院教授劉俊生還是直言，深圳改革，并沒有觸及1.1萬綜合管理類公務員（帶“長”字長官）的利益，真正影響較大的反而是行政執法類、專業技術類這兩大新進的公務員。事實上很多黨政部門領導在任期屆滿之后，還可轉到其他機構或部門任職，不見“出口”。

一位評論者言：“指望聘任制公務員對委任制公務員施壓，終究都只能是‘一杯水’的游戲，他們被觀賞多少次，也成就不了‘一池水’的活力。”

尹蔚民也有疑問：“深圳試點所取得的經驗有沒有普遍的意義，在全國能不能推行，這是深圳試點需要進一步回答的問題。”

機會與風險

對于各地政府的行政編制，中央編制辦公室從上到下督察甚嚴，而對靈活的聘任制，各地則缺乏一個全國統一的管理規范。

吉林規定不占用行政編制，珠海規定政府雇員占用編制，深圳則是占編不入編。吉林、珠海、杭州等地規定政府雇員不擔任行政職務，不行使行政權力，而深圳市規定其高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權。

另有聘任制公務員私下抱怨，因自身不具行政職務，因而很難調度、協調其他單位和部門，另外自己拿高薪反而讓其他普通公務員產生負面情緒。“而且錢又是從何而來，是否堤內損失堤外補？”

中國社科院行政管理研究室主任贠杰解釋，目前，只是在部分地區、部分崗位進行試點公務員聘任制，雖然一定程度上可以解決“機關病”，但大多的公務員崗位具有涉密性，專業性明顯，這些崗位需要時間積累經驗，而聘任制下的公務員流動性較強。此外，靈活的聘用制還易滋生用人腐敗。由于部門領導手握聘任合同終止權，自由裁量權的發揮反而加重了行政成本。

盡管江蘇省是在深圳、上海等試點基礎上制定出“暫行試點辦法”，但仍在時間上打出一年的余量。以上海為摹本的河南，則只選擇一兩個單位進行試點。這表明目前中國各省在試點推進上，仍然小心翼翼。

贠杰強調，未來公務員聘任制、傳統的“終身制”可能不會并存，因為這不利于公務員的統一管理。