中國宏觀審慎監管工具的分工與合作

2008年金融危機爆發后，加強宏觀審慎監管已經迅速成為各國共識，美、英、歐盟等國先后提出了加強宏觀審慎監管的金融體制改革方案，并描繪了本國（地區）宏觀審慎監管框架的藍圖。國內人民銀行和監管當局也在不斷進行宏觀審慎監管探索和實踐，本文擬從宏觀審慎監管框架的國際實踐入手，結合中國金融監管實際，構建中國的宏觀審慎監管框架，并在此基礎上進一步探討央行和監管當局在監管工具使用中的分工與合作。

一、宏觀審慎監管框架構建的國際實踐

從各國公布的金融監管改革方案看，審慎監管框架中央銀行和各監管部門之間的關系主要可以歸納為以下三類：

（一）宏觀審慎監管和微觀審慎監管職能均由央行承擔

以英國為代表。危機后，為彌補原有監管體制對宏觀審慎監管的忽視和防范系統性風險，英國先后發布了《2009年銀行法案》、《特納報告》和《改革金融市場》白皮書，初步構建了宏觀審慎管理框架。如《2009年銀行法案》提出在英格蘭銀行下面成立新的金融穩定委員會（FSC），與英格蘭銀行原有的貨幣政策委員會（MPC）處于同一等級，共同接受英格蘭銀行的領導。該機構的職責主要是在收集各方信息的基礎上對金融體系中可能出現的系統性風險進行監測和應對。從2011年英國金融監管改革方案的具體實施情況看，英格蘭銀行將重掌監管職能，1997年5月成立的綜合性金融監管機構—金融服務管理局（FSA）將會解散。根據英國財政部日前披露金融監管改革的詳細方案，將新設三個監管主體取代FSA，分別是英國央行下屬機構獨立金融政策委員會（FPC），主要職責就是維持金融系統的穩定性，掌握宏觀政策工具；英國央行下屬審慎監管局（PRA）以促進金融公司的穩定性為首要目標；金融市場行為監管局（FCA），將獨立對市場運營行為監管。

（二）宏觀審慎監管職能由中央銀行和各監管當局共同承擔

以美國為代表。2010年7月，奧巴馬簽署了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，明確提出建立一個有效的防范系統性風險的宏觀審慎監管框架。根據該法案成立金融穩定監管委員會，負責監測和處理威脅國家金融穩定的系統性風險。該委員會由財政部長擔任主席，包括10名有投票權的委員和5名沒有投票權的委員。有投票權的委員分別是財政部長、美聯儲主席、貨幣監理署署長、消費者保護署署長、證交會主席、聯邦存款保險公司主席、商品期貨交易委員會主席、聯邦住房金融局局長、國家信用聯盟委員會主席及1名由總統任命的、具有保險專業知識的獨立委員。該委員會的主要職能是從成員機構及其他金融監管機構收集信息，識別可能影響金融穩定的潛在威脅，促進成員機構之間信息共享，協調推進各機構在報告編制及法律執行等方面的標準統一；根據委員會意見向各成員提出優先監管事項及其原則等建議；向主要監管機構提出建議，針對可能引發在銀行控股公司、非銀行金融機構或金融市場蔓延的流動性風險、信用風險或其他風險的金融活動制定更加嚴格的標準或措施。運作機制是通過投票，以多數通過為原則對會議事項進行決策。由于美聯儲和各監管機構享有同樣的投票權，在宏觀審慎監管中的地位相當，因此該委員會實質是部門之間的聯席會議平臺。

（三）宏觀審慎監管和微觀審慎監管由央行和監管當局分別承擔

以歐盟為代表。2009年6月19日，歐盟理事會通過了《歐盟金融監管體系改革》，根據這一文件，歐盟在宏觀方面將建立“歐洲系統性風險委員會(ESRB)”，負責對整個金融體系進行宏觀審慎監管，監控和評估在宏觀經濟發展以及整個金融體系發展過程中出現的威脅金融穩定的各種風險，識別并對這些風險進行排序，出現重大風險時發出預警并在必要時向政策制定者提供包括法律方面的各種建議和措施。其成員由歐洲中央銀行行長、副行長和歐盟27個成員國中央銀行行長組成。微觀層面上，歐盟將建立負責微觀審慎監管的歐洲金融監管體系（ES-FS），其結構由歐洲銀行監管局、歐洲保險和職業養老金監管局、歐洲證券市場監管局組成，分別負責微觀審慎監管，其活動直接受歐洲系統風險委員會內的指導委員會的指導。

二、中國宏觀審慎框架構建

從宏觀審慎框架構建的國際實踐看，各國中央銀行雖然對宏觀審慎監管的參與程度不同，但無一例外均在宏觀審慎監管中發揮著重要作用。當前國際流行的宏觀審慎監管框架對我國雖有借鑒意義，但仍需要結合我國當前分業經營、一行三會監管的特殊國情構建適合中國的宏觀審慎監管框架。

（一）人民銀行實施宏觀審慎監管的優劣勢分析

“防范和化解金融風險，維護金融穩定”是法律賦予央行的重要職能，這一職能與宏觀審慎監管目標基本一致。央行負責制定執行貨幣政策，同時監測研究貨幣政策、信貸政策對產業經濟和區域經濟的影響，以及產業經濟、區域經濟發展可能引發的金融風險。央行長期以來積累的監測數據、研究資料及經驗，很好的契合了宏觀審慎監管對金融機構內源性風險溢出和傳導進行監測和研究的需求，同時也為制定逆周期政策的研究提供了極大的便利。央行掌控全社會的支付結算系統，征信體系，負責外匯管理與收支統計，監測掌控范圍跨機構、跨行業，有利于從宏觀角度監測、評估金融系統性風險，研究制定宏觀審慎政策。

雖然央行在監測評估宏觀系統性金融風險和研究制定宏觀審慎監管政策具有先天的條件和優勢，但其缺乏對金融機構直接的監管工具，現有的職權無法保證宏觀審慎政策的執行，以及對宏觀審慎監管目標的實現程度和執行效果進行有效的監督。

（二）監管當局實施宏觀審慎監管的優劣勢分析

雖然從微觀審慎監管角度出發，保證個體金融機構安全，不一定能保證整個系統安全，但要想從宏觀角度抑制系統性風險也必須要應用到相關的在微觀審慎監管中使用的工具。宏觀審慎監管側重于逆周期制定相關措施，以防范系統財務周期性風險，但無論是從微觀上順周期抑制金融機構個體風險，還是宏觀上逆周期防范系統風險，所應用到的監管工具不外乎資本比率與資本撥備、資本結構與質量、資產流動性等方面，從宏觀角度調控這些指標也必然需從微觀角度調控實現。掌握多數金融機構安全監管工具的監管當局，便更有利于開展宏觀審慎監管政策的執行監管。由于中國現行分業監管，監管當局只能觸及本行業的風險防范工作，達不到宏觀審慎監管防化系統性金融風險的目標。面對國內新型大金融公司集團化、多元化，趨向混業經營的新形勢，分業監管已然不能滿足監管需求，當前亟待出臺措施將金融業分業監管有機整合。

（三）中國宏觀審慎監管框架藍圖設想

借鑒國外主要采用的宏觀審慎監管框架，無論是由央行承擔還是由監管當局或設立專門機構負責宏觀審慎監管，搬到中國都可能水土不服，和其他政策的制定實施沖突，影響各自獨立性和執行效果。構建中國的宏觀審慎監管框架既要借鑒國外已實踐的經驗，又要結合中國國情，探究構想出中國特色的宏觀審慎監管框架。

首先應成立宏觀審慎政策委員會，負責制定宏觀審慎政策，組織、協調全國宏觀審慎監管工作。確立央行在宏觀審慎監管上的主導地位，金融監管當局及相關部門在各自的職責范圍內執行宏觀審慎監管政策，相關部門在宏觀審慎監管工作中相互配合。央行負責宏觀審慎相關監測、數據收集與研究，并負責向宏觀審慎政策委員會定期、臨時提交宏觀審慎政策報告和宏觀審慎政策建議。金融監管當局及有關部門在各自職責范圍內向央行提供宏觀審慎監管工作的必要信息，央行與金融監管當局及其他相關部門在各自職責范圍內執行宏觀審慎政策委員會制定的宏觀審慎政策和實施監督管理工作。

三、宏觀審慎工具上的分工與合作

在我國的宏觀審慎監管框架中，央行與監管當局在監管職能和監管工具使用中的分工與合作尤為重要。筆者認為，在監管工具的選擇和使用上，應堅持既合理分工，又協調合作的原則，充分發揮宏微觀審慎監管的合力，具體可考慮從以下幾個方面開展分工與合作：

（一）央行與監管當局工具上的分工

央行作為金融業的最后貸款人，應積極研發和使用宏觀審慎工具，維護金融業的穩健發展，各監管當局應繼續完善并使用已有的監管工具，并在微觀審慎監管的基礎上注重宏觀審慎目標的實現。

1.央行從宏觀審慎角度應獨立使用的工具：（1）研究并制定標準統一的金融業會計準則，建立全面、統一、敏銳、協調的金融業綜合統計監測體系。

本輪危機暴露出公允價值為基礎的會計規則擴大了金融體系的親周期性，而且各金融機構的會計準則不一致，也給整個金融機構的統一監管帶來了諸多不便。隨著金融產品不斷創新，金融機構跨行業經營持續加強，以及金融機構跨國交易日益增多，在標準不一的會計準則下，金融機構可能會通過改變交易結構和股權結構逃避監管，形成監管空白。創新型金融機構和結構型金融產品統計信息缺失、風險傳染監測手段嚴重不足、信息共享基礎薄弱，導致任何監管機構都無法以整體視角審視金融市場，無法從宏觀角度及時發現和防范金融業面臨的潛在風險。在宏觀審慎監管框架下，應賦予央行更多的獲取整個金融系統信息的手段，央行也應從宏觀審慎監管的角度出發，考慮協調、推動和指導有關監管部門，研究并制定標準統一的金融機構會計準則，推動建立金融業綜合統計，力爭全面反映金融業經營全貌，最大限度發揮宏觀審慎政策工具效果。

（2）建立并完善逆周期的貨幣信貸動態調控機制。央行貨幣政策與宏觀審慎具有一致性，2011年貨幣政策的具體思路：“繼續實施適度寬松的貨幣政策把握好政策實施的力度、節奏和重點，把握好貨幣信貸增長速度，引導金融機構均衡放款，避免過大波動”。把貨幣信貸和流動性管理的總量調節與構建宏觀審慎框架結合起來，同時將資產價格納入貨幣政策框架，實施差別準備金動態調整措施，豐富和補充政策工具，引導貨幣信貸適度增長，提升金融機構抗風險能力，維護金融體系穩定，提升金融支持經濟增長的可持續性。

（3）推動建立并實施動態撥備制度。動態撥備制度，是將銀行貸款損失計提與經濟發展周期及銀行經營狀況有效結合的一種準備金計提方法。實施動態撥備可以使銀行在經濟上行、銀行財務狀況較好時多提撥備，而在經濟下行、財務狀況較差是相對少提拔備，從而提高銀行應對周期性波動的能力。為保持我國銀行業穩健健康發展，有必要并且應當加快建立和實施動態撥備制度。央行作為金融機構的最后貸款人，應進一步完善我國銀行業貸款損失準備金體系，將貸款損失準備金與存款準備金一并納入央行監管體系，央行既有存款準備金的監管基礎，又有貸款損失準備的監管職責，應在借鑒國外銀行也實施動態撥備經驗基礎上，充分考慮我國國情，盡快研究建立和實施具有中國特色的銀行業動態撥備制度。

（4）加強對大型金融集團的統一監管。金融集團提供銀行、保險、證券等各種金融組合服務，具有跨區域經營、相互依賴、包含受監管和非監管經濟實體的特點。金融集團利用法律實體和組織結構獲得協同效應、降低成本，享受在稅收、監管和調控差異方面的好處。這些重疊和聯系，模糊了分業監管界限，易形成監管空白，且大型金融集團一旦出現風險，會在整個金融市場迅速蔓延，對整個金融體系形成巨大沖擊。例如美國對國際集團的救助和雷曼兄弟公司的消亡，以及荷蘭對富通集團的救助和其他獲得政府支持的金融集團。危機表明，由集團內非監管公司產生的風險可能會顯著地影響到整個集團，特別是集團內受監管的實體。央行應制定政策確保大型金融集團（特別是提供跨境服務）的活動和風險受到全面、有效的監督和制約。

2.監管當局應從宏觀審慎角度使用的工具。監管當局的監管重點仍然是保持單個金融機構的穩健經營，但在監管過程中應注意與央行提出的宏觀審慎監管目標保持一致，并通過各種監管工具的合理使用，確保宏觀審慎目標的最終實現。

（1）加強資本充足率中資本質量要求。監管當局應在原有的監管基礎上，進一步加強對資本充足率中資本的構成和逆周期的資本緩沖監管。資本充足率的最低標準仍為8%，但其中普通股充足率最低要求從2%提高到4.5%，一級資本充足率最低要求由4%提高到6%，其中最吸收損失的是普通股，其他資本吸收損失的能力則不同程度上有所減弱，有的甚至很弱。在資本留存緩沖中，監管當局應監管銀行保留2.5%的普通股資本留存緩沖，以更好地應對經濟和金融沖擊。

（2）運用杠桿率指標增強抵御危機能力。雷曼在倒閉的時候，資本充足率超過10%，但其杠桿比率極高，巨大的風險敞口是其破產的重要因素。杠桿率的分母為包含表外的總資產，相對于風險資產的計算，總資產的測算更為簡單。而表外業務則是指不計入資產負債表內，不形成現實資產負債，但能改變損益的業務，包括擔保、承諾、金融衍生交易三類業務。對于杠桿率的指標，大中型銀行能達到4%的監管目標，小型銀行約在3.5%左右。

（3）加強流動性指標監測。流動性覆蓋率（LCR：優質流動性資產儲備/未來30日的資金凈流出量）應達到100%。LCR指標意在確保單個銀行在監管當局設定的流動性嚴重壓力情景下，能夠將變現無障礙且優質的資產保持在一個合理的水平，這些資產可以通過變現來滿足其30天期限的流動性需求。目前來看，銀行業整體已達標，大型銀行情況優于小型銀行。

（4）加強對對沖基金和私募基金的監管。美國金融改革法案要求對沖基金和私募基金在SEC以投資顧問的名義進行注冊，資產規模超過1.5億美元的公司必須接受監管。歐盟委員會于2009年4月提出《另類投資基金管理人指令》，在歐盟層面建立全面、有效的對沖基金監管框架。日本金融廳將在金融商品交易法基礎上進一步擴充要求注冊的對沖基金，以及對沖基金在資產運用過程中有關風險管理狀況的報告事項。2010年7月起，對沖基金必須在英國金融服務局注冊并接受監管。因此中國證監會應在原有監管工作基礎上加強對對沖基金和私募基金的監管，包括強制注冊要求、持續監管、提供系統性風險信息以及監管者之間信息披露和交換。

（二）央行與監管當局合作使用工具

1.合作推進存款保險制度的建立和完善。鑒于目前社會信用的發展水平、央行和監管當局所享有的銀行信息優勢以及中國銀行業轉軌的巨大風險，推進存款保險制度，需要兩部門的協調配合，實現信息的充分共享，減少信息不對稱現象的發生。在存款保險制度的建立過程中，央行可以通過再貸款墊付籌措存款保險基金、通過存款準備金賬戶收繳存款保險基金等方式積極推動存款保險制度的建立，而監管當局則可以充分發揮其在個體金融機構監管中的優勢，通過監管信息的共享幫助存款保險公司及時掌握金融機構風險變動狀況，準確測算保險費率等手段，推動保險公司完善風險識別技術和風險識別手段。

2.協調配合，加強對系統重要性金融機構的審慎監管。本輪危機中，大型金融機構經營失敗是美國次貸危機演化為全球經濟危機的關鍵點，降低SIFIs道德風險及其經營失敗的負外部效應是危機之后金融監管改革的重要內容之一。央行和監管當局應根據自身優勢，充分發揮對系統重要性金融機構的監管合力。如央行應致力于改進包括支付體系、證券交易和結算體系和中央交易對手等在內的金融市場核心基礎設施，弱化SIFIs之間的關聯性以降低風險傳染；對于屬于大型金融集團的系統重要性金融機構，應給予央行充分的授權、獨立性、資源以及早期干預的權力，提高監管的有效性。監管當局應根據系統重要性金融機構涉及的業務范圍，通過提高SIFIs的資本要求、應急資本和自救債券等方式，以及提出更加嚴格的流動性要求、更加嚴格的大額風險暴露以及其他結構化限制性措施提高SIFIs損失吸收能力。

3.共同研究制定影子銀行監控手段和方式。“影子銀行”是指具有部分商業銀行功能但卻基本不受監管或僅受較少監管的非銀行金融機構，比如對沖資金、私募股權基金等。雖然影子銀行與傳統商業銀行業務盤根錯節，又多通過跨境投資在全球范圍配置資產，但影子銀行目前仍游離在監管之外，成為引發系統性風險的高危因素。央行應牽頭制定統一的監管標準，并敦促各監管當局實現有效的信息共享，評估各監管當局在各自監管范圍內對影子銀行監管的有效性。各監管當局則應根據影子銀行的業務范圍將其納入監管范圍，監管內容具體包括：要求影子銀行體系執行更高的資產減記標準、對貨幣市場基金以及其他具有期限轉換功能的投資基金/工具設立流動性要求、限制抵押融資/再抵押、對銀行向非結構性融資投資基金/工具提供的隱形支持設置資本要求等。

組 長：王新軍

成員：宋旭升 張斌 耿巧燕 王營 徐婧 徐甜莉

執筆人：徐甜莉