對檢察機關參與社會管理創新職能定位及路徑選擇的再思考

摘 要：職能定位和路徑選擇是檢察機關參與社會管理創新的核心和關鍵問題。當前，各級檢察機關在推進社會管理創新的過程中做了不少工作，也取得了一些效果，但從總體上來說，檢察機關在參與社會管理創新中仍然存在著職能定位不清、路徑選擇模糊、參與載體不一等問題，亟待進一步厘清和界定。本文在對社會管理問題進行根源性分析的基礎上，著力理清檢察機關與社會管理創新的關系，并對檢察機關參與管理創新的職能定位和路徑選擇進行再檢討、再論證。

關鍵詞：社會管理創新 檢察機關 職能定位 路徑選擇

一般意義上，我們對于社會管理的定義是指政府和社會組織為促進社會系統運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。很明顯，在這個過程中，政府和社會組織是社會管理的應然主體。但在當前“大政府、小社會”格局未有明顯改觀的情形下，政府成了社會管理不折不扣的實然主體，對社會管理的各個環節可謂“眉毛胡子一把抓”，甚至不少環節竭力“包辦到底”。不過隨著經濟社會不斷發展，利益主體不斷分化，社會矛盾不斷多元化、復雜化，有些問題政府再也難以包辦到底，以一刀切的方式解決社會管理問題。如何科學的社會管理、化解社會矛盾，亦即如何推進社會管理創新，成為當前各級黨委、政府和社會各界備受關注的話題。也即因為此，2007年黨的十七大報告明確提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；2009年底，全國政法工作電視電話會議強調社會管理創新是政法系統三項重點工作之一；2010年2月，最高人民檢察院印發了《關于推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》；2012年黨的十八大報告強調“要在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”?？梢哉f，加強和創新社會管理已擺在了社會發展的戰略高度。作為國家專門的法律監督機關，無論是檢察機關的基本職能要求，還是社會管理大局的需要，檢察機關都要義不容辭地積極參與到社會管理創新過程之中。當然，在檢察機關大力推進社會管理創新的過程中，我們務必要首先厘清社會管理問題的根源，這樣才能理順檢察機關在社會管理創新中的職能定位，進而科學提出檢察機關參與社會管理創新的路徑選擇。

一、社會管理問題的本源性分析

社會管理出現了問題，且問題更加多元、更加復雜、更加難以解決，才需要全方位、多角度、社會各界共同參與地加強和創新社會管理，這是我們對于當前加強和創新社會管理的基本判斷。其實，新中國的社會管理出現問題始于1966年起的長達12年的“文化大革命”。當然，在那個既無法制更無法治的年代，社會管理出現問題自不待說。改革開放以后，經過自上而下的解放思想和改革開放，中國在政治、經濟、文化等各個方面步入正常發展軌道，尤其是經濟發展取得了舉世矚目的成就。但在經濟快速發展的背后，社會建設明顯滯后，在“大政府、小社會”的背景下，政府傾向于依靠政策和行政的手段加強社會管理，忽視服務型政府和法治社會的構建，導致社會管理體制、管理方式越來越與經濟和社會發展不相適應，亟須加強和創新社會管理。

（一）行政執法不到位。改革開放以來，在以經濟發展為中心思路的指導下，各級政府熱衷于GDP的增長，忽視服務型政府的構建，對于社會管理問題缺乏必要的重視，毒奶粉、毒藥、有毒有害食品等泛濫，強拆、強征土地、礦難、環境污染等頻頻發生，但縱觀各地行政執法機關和行政執法行為，明顯缺乏有效作為，從而致使社會問題呈多元化、復雜化發展，社會怨氣在不斷累積和加重，民眾對政府和行政執法的信任度不斷下降。

（二）社會公共事業發展滯后。加強社會公共事業的建設，加大對民生事業的投入，是化解社會矛盾，解決社會管理的重要手段。改革開放以來，我國的公共事業有了明顯的進步與發展，但相對于民眾日益增長的需求而言，我們在教育、醫療、衛生、住房等基本的公共事業建設方面還有很大的不足，比如投入力度較小，管理體制不暢，公共產品分配不公等等，這些都是當前極易引起社會管理問題的重要因素。

（三）司法公信力不足。就現有的體制而言，能夠影響司法獨立性的因素眾多，有體制上的，有經濟上的，有隊伍素質上的等等，但體制上的原因應該是最主要的，司法不獨立的直接結果就是導致司法公信力不足，而司法缺乏公信力是社會管理頻頻出現問題的重要原因之一。民眾對司法缺乏信心，那么必然就要通過上訪或私力救濟解決，這樣必然引發更大范圍的社會管理問題。

（四）社會組織不發達。社會組織是參與社會管理的重要主體之一，因其深深扎根于基層和民眾之中，在社會管理中發揮著重要的作用。但由于政府在構建服務型政府上的遲緩，以及受“大政府、小社會”思維的影響，目前我們的社會組織發展極其不夠發達，在數量、規模、涉及面、體制機制等方面存在諸多的問題，大大影響了社會組織參與社會管理的深度和廣度，也就無法充分發揮其在社會管理中的作用。

二、檢察機關參與社會管理創新準確的職能定位

從社會管理的定義和社會管理問題的本源性分析來看，社會管理出現問題的癥結在于服務型政府和法治社會建設的遲緩，且法治社會的構建與服務型政府的構建有著密切的關系，一定程度上，可以說前者是后者的重要前提。因此，我們可以得出這樣的結論，在推進社會管理創新過程中，政府是最主要的主體，構建服務型政府是解決當前紛繁復雜的社會問題的必然前提。而作為國家專門的法律監督機關，從權利屬性上來看，檢察機關不是典型的社會管理主體，社會管理職能有限。但從廣義的社會管理來說，檢察機關具有相對廣泛的法律監督權，偵查監督部門可以對偵查機關的偵查活動進行監督，公訴部門可以對人民法院的刑事審判活動進行監督，民事行政檢察部門可以對人民法院的民事行政審判活動及其執行活動進行監督，反貪、反瀆職侵權部門以及職務犯罪預防部門還可以對行政機關的行政執法活動進行監督，監所檢察部門可以對刑事執行活動和刑事強制措施進行監督。并且，除了法院具有中立的司法屬性之外，監獄、看守所以及公安等其他行政機關作為被監督者，都具有一定的社會管理職能。那么檢察機關對于上述機關的法律監督，雖只是一種外部監督，但對于監獄、看守所以及公安等其他行政機關創新和完善其社會管理體制機制具有重要的促進作用。

因此，雖然檢察機關是專門的法律監督機關，但應屬于廣義上的社會管理主體，對于行政機關的行政執法活動的法律監督，不是直接進行社會管理，而是一種間接層面地參與社會管理。從推進公正司法和依法行政、提升社會管理成效的角度出發，檢察機關作為廣義上的社會管理主體，要發揮好法律監督職能，積極、主動地參與社會管理創新。

三、檢察機關參與社會管理創新正確的路徑選擇

在上文的論述中，筆者認為推進社會管理創新的主體是政府及其相關職能部門，主要措施是加快服務型政府的建設，以減少社會問題的發生。但作為專門法律監督機關的檢察機關，要充分發揮法律監督職能，服務和監督好服務型政府建設，并找準檢察機關與社會管理創新的切入點和著力點，在推動檢察工作科學發展的同時，積極參與社會管理創新，提升社會管理成效。

（一）加強執法辦案，化解社會矛盾，修復社會關系。在檢察環節，依法履行批捕權和公訴權，對各類嚴重的刑事犯罪分子及時批捕和起訴，認真貫徹落實寬嚴相濟的刑事司法政策，對不捕、不訴案件進行充分的說理，是緩解被害人及其家屬怨氣，化解激烈的社會矛盾的重要途徑。因此，檢察機關參與社會管理創新首要的就是抓好執法辦案，并把執法辦案向化解社會矛盾、修復社會關系延伸，既要嚴厲打擊犯罪，維護被害人的權益，又要保護犯罪嫌疑人的合法權益，努力通過執法辦案提升自身的群眾滿意度，也同時把社會矛盾就地化解，修復受損的社會關系。

（二）加強訴訟監督，提高司法公信力。當前，社會管理出現問題一個重要的原因就是民眾對司法機關缺乏信任，司法的公信力不足。而訴訟監督是檢察機關的基本職能，通過對公安機關偵查活動和人民法院審判及執行活動的法律監督，以提升司法機關公信力，是檢察機關積極參與社會管理創新的應然之意。同時，由于公安、監獄、看守所等屬于社會管理的主體，直接參與社會管理創新，那么檢察機關在訴訟監督的過程中，通過糾正違法行為、檢察建議等對其強有力的法律監督，對于其在參與社會管理中存在的問題予以糾正，也有利于其規范和完善社會管理創新體制機制等。

（三）監督好服務型政府建設，提升政府社會管理水平。毋庸置疑，加快服務型政府建設是當前解決社會管理難題的必然選擇，所以對于法律監督機關的檢察機關來說，充分發揮檢察職能，監督好服務型政府的建設，是參與社會管理創新的重要舉措。鑒于現有的司法體制和檢察機關的基本職能，監督服務型政府建設的途徑有四類：

1、加大反貪、反瀆職侵權犯罪案件的查處力度，尤其要查處一批群眾反映強烈的貪腐案件和違法犯罪案件背后的“保護傘”，以及在服務型政府建設中的瀆職行為，通過強有力的職務犯罪案件偵查，推動服務型政府的構建，繼而提升政府的服務意識和社會管理水平。

2、職務犯罪預防部門要加強對行政機關的職務犯罪預防工作，增強行政機關及行政執法人員的“廉潔從政”意識，提升執政廉潔水平，改善干群關系，化解群眾對職務犯罪行為的怨氣。

3、結合執法辦案深入開展專題調研，對服務型政府建設過程中存在的制度性、體制機制性等問題，提出合理化的意見和建議，以檢察建議的方式，為政府決策和執法提供參考，以提升服務型政府建設水平。

4、制定出臺《中華人民共和國法律監督法》，明確檢察機關法律監督的主體、職責、范圍、權限、方式等，將散見于憲法、人民檢察院組織法、檢察官法和三大訴訟法中關于法律監督的原則性規定規范化、系統化，尤其要進一步強化檢察機關對社會各界強烈反映的行政違法行為的法律監督權，增加檢察機關對行政違法行為的知情權和調查權，增強立案通知書、檢察建議、糾正違法通知書等法律監督文書的強制性和執行力，切實提升法律監督的實際效果。

四、結語

綜上所述，社會管理出現問題的癥結在于服務型政府建設的遲緩，什么時候各級政府把服務群眾、服務社會的水平提上去了，許多社會管理問題也就迎刃而解了。而作為國家專門法律監督機關的檢察機關，盡管不屬于社會管理的主體，但由于被監督的公安機關、監獄、看守所等行政機關均屬于社會管理的主體，自然也承載著一定的社會管理職能，且內部反貪、反瀆職侵權、職務犯罪預防等部門也直接參與一定的社會管理，因此，檢察機關參與社會管理創新勢在必然。當然，在發揮打擊犯罪、訴訟監督基本職能的基礎上，監督好服務型政府的建設，應是檢察機關參與社會管理創新的必然選擇。

（作者單位：廣東省東莞市第二市區人民檢察院）