論我國《環境保護法》的修改

1989年《環境保護法》頒布實施，在這20多年的過程中，環境法體系雖然發展迅速，為我國的環境保護管理提供了比較全面的法律保障，其地位和作用不可小覷，但是其間中國社會經濟發生重大變遷，且環境形勢日益嚴峻，該法已嚴重滯后于社會現實，存在諸多問題和漏洞，甚至出現了立法空白現象，為了使我國社會經濟持續、穩定、健康的發展，為了我們人類美好家園創建，為了中國的法制建設的完善，環保法的修訂迫在眉睫。

一、現行《環境保護法》存在的問題

《環境保護法》在實施二十多年以來存在以下諸多問題：

（一）立法宗旨和立法地位的滯后

就立法宗旨來說，由于歷史的局限性，《環境保護法》沒有也不可能將科學發展觀作為立法的基本指導思想，就如何處理好經濟發展和環境的關系是當今時代立法宗旨的核心。就立法地位而言，由于該法不是國家基本法，依其地位和效力都難以在宏觀上對各單項環境與資源保護立法予以指導，對環境與發展的關系更不具有綜合性、統一性和協調性的功能。所以其立法地位也是關系到《環境保護法》在整個環境法體系地位高低的重要修改環節。

（二）環境民事主體權利、義務不對等

1、法律對企業等排污者規制較嚴格，對環保部門的行政規范較寬泛。從總體上看，《環境保護法》制度安排忽略了對政府環保履職的規范、制約和監督，偏重于對企業等排污者、開發者的規制。這個缺陷對于政府依法履行環保公共職能而言，是一個關鍵性的缺陷。

2、環境民事主體權利的保護范圍過于狹窄，環境民事主體的權利和義務規定不完整。《環境保護法》第四章，第五章對企業等排污者的權利保護幾乎無涉及，只是較為嚴格的約束企業等排污者的行為，對企業的保險權、申請復議權、申訴權等保障企業合法權益的條款都沒涉及。

（三）政府管理體制模糊，職權重疊；環保執法部門歸責制度不完善

《環境保護法》第一章總則第七條中政府機關對環境防治和資源保護的監督管理行為所作的表述太過于抽象，看似環保部門實施統一管理，其他有關單位職能的部門也參與監督管理，其實對權力界限的規定十分模糊，也沒有規定權力行使的程序，沒有部門權力沖突時的解決方案。

（四）行政主導力量過于強大，弱化了司法功能

我國環境保護一直強調以行政為主導，政府起到主導作用。從近幾年的發展趨勢來看，我國的環保行政主導一直呈現出不斷加強的趨勢。行政力量越大就越對司法功能的發揮帶來消極的影響，它們是此消彼長的關系，就如何平衡好兩者的關系，對環境保護的有效管理和具體實施有著重大的現實意義。

三、修改《環境保護法》的建議

據悉，修改《環境保護法》已列入十一屆全國人大常委會立法規劃和2011年立法計劃，現行《環境保護法》的修改呼之欲出。下面從立法、執法、司法和法律監督4個方面提出完善建議。

（一）立法宗旨和立法地位的明確

1、鑒于《環境保護法》的特殊性，立法宗旨一定要明確。本人認為，在修訂新法時，應首先處理好將生存與可持續發展的關系，即確定合理的立法宗旨。

2、《環境保護法》理應是基本法，應由全國人民代表大會進行修訂。我認為該法由國務院法制辦或全國人大環境與資源保護委員會在廣泛調研和充分醞釀的基礎上，起草修改案提請全國人民代表大會批準通過，突出《環境保護法》的重要地位。

（二）對環境民事主體權利、義務的全面設定

我認為，新的《環境保護法》應擴大民事權利的保護范圍，對環境民事主體的權利義務進行重新確認，尤其是明確公民環境權的含義、范圍、行使及保護方式；環境權，強調的是權利主體對環境的生態功能和生態價值的享受，但不包括對環境資源經濟價值的開發和利用權。

（三）強化政府的環境保護責任；優化管理體制，避免職權交叉

1、應當在《環境保護法》中將明確政府的環境執法責任。建議通過修訂《環境保護法》，對各級政府的環境責任建立考核機制，實行年度綜合考評制度；完善政府的環境責任追究制度，對地方政府包庇縱容企業的環境違法行為、地方保護主義干擾正常的環境執法現象予以嚴懲。

2、在《環境保護法》的執行分配上，要設置科學明確行政管理權限。

（四）執法與司法協調改進

近年來，環境行政主導的趨勢越來越明顯，行政主導固然有其優勢，如具有較高的效率，能適應我國生態環境復雜的特點，但其局限性也很明顯。因此，要實現環境法治，必須改進執法與司法。強化相關當事人責任，污染防治要向行政問責制度和刑事刑罰方向發展，情況嚴重，負面影響比較大的事件應向刑事處罰靠攏，檢察機關應積極參與其中。對環境污染要予以嚴懲，必要時提起公訴，及時移送法院，依法接受法律的制裁，威懾類似現象再次發生。

（五）監督體制的建立

法律監督力度的加大由于兩個方面，一個是我國實行環境保護行政主導，權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，另一方面是我國在法制上沒有形成除環保執法機關外對污染環境或破壞生態行為的監督體系，因此法律監督體制的建立尤為重要。“

結語

綜上所述，我國現行《環境保護法》盡管自實施以來，曾經在環境保護、公害抵制等方面發揮著重要的作用，但由于時代的發展，國情的變化，該部法律的缺陷越來越明顯，已經不能適應目前環境保護工作的需要，因此必須著手對其進行修改。《環境法保護》作為一門新興的法，以其獨有的活力及魅力在世界法律體系中越來越顯示出其特殊的重要性，它不單純是一部的法律，而且是一部保障人類及地球全部生命共存共榮的技術規范和科學。隨著我國環境法律理論研究的縱橫發展和日益成熟，《環境保護法》的修改或重新制定已成必然，而《環境保護法》修訂的成功與否，將直接關系并影響人與自然的未來，及人類自身的生存與可持續發展的重大社會歷史問題。

（作者單位：湘潭大學法學院）