論我國海洋環境的行政執法與刑事處罰的銜接

摘 要：海洋對一個國家的政治、經濟具有不可替代的作用。海洋環境的和諧有序的發展對我國具有重大意義，但是現今海洋環境執法的狀況令人堪憂。海洋行政執法單行其道，對違法者懲罰微乎其微，刑事執法與海洋行政執法的合理銜接對中國海洋事業的合理發展具有深遠的意義。

關鍵詞：行政執法與刑事處罰的銜接 海洋環境執法 統一協調機構。

一、海洋執法的現狀

中國是一個海洋大國，擁有6500多個島嶼，18000多公里的大陸海岸線，盡300萬平方公里的管轄海域。在2008年中國海監依法開展近岸海域定期巡查和專項執法行動，共對26451個用海項目實施了54637次檢查，發現違法行為2048起，作出行政處罰1241件，決定罰款總額15.4億元，而在2007年，作出行政處罰1419件，罰款總額為1.58億元，在2006年則分別為1587件，0.94億元。

從以上數據總可以看出我國的海洋環境違法案件逐漸減少，而罰款總數增長速度驚人，07年為06年的2倍，到了08年則為07年的10倍，這說明我國海洋環境單件的違法行為破壞和危害程度越來越嚴重。正是因為隨著海洋經濟的發展（2009年全國海洋生產總值31964億元），不法商人為了更多的利益對海洋環境的破壞愈加惡劣，行政處罰對違法行為的警示力度已經微乎其微，中國海洋環境的法律保障已經不是單單的行政處罰所能支撐的了，將情節嚴重的違法案件提交給司法機關才能更好的遏制破換海洋環境的違法行為發生。但是在我國幾千件的海洋行政處罰案件中，竟然沒有一件提交給司法機關進行處理，這使得我國海洋環境的保護面臨更大困難。

因此，為了保護海洋環境、促進沿海地區社會經濟與海岸帶和海洋環境的協調發展，將行政處罰和刑事處罰并舉、合理地銜接行政處罰和刑事處罰，刻不容緩。

二、行政處罰和刑事處罰不能銜接的原因。

（一）法律依據不明確

有關海洋環境行政處罰的法律依據可以從“《海洋保護法》91條規定：違反該法規定，對造成重大海洋環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，依法追究刑事責任。”可以看出，行政處罰和刑事處罰的銜接環節的依據是“對造成重大海洋環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的”，但是何謂“重大”何謂“嚴重”沒有作出相應的規定，使執法人員對可能需要移送涉嫌犯罪的案件無從下手，以2007年的南方制堿海洋傾倒廢物案為例：廣東南方制堿有限公司從2003年至今，在未取得廢棄物海洋傾倒許可證的情況下，每年與海通公司簽訂運輸合同，由海通公司的“海通01”船將該公司生產的廢棄物堿渣傾倒在黃茅島海域。該公司平均兩天向海洋傾倒1船堿渣，每船運載560噸，每年就向海洋傾倒堿渣約十萬噸。盡管這是一起明知故犯的嚴重破壞海洋環境的違法行為，但南海總隊卻只能依照海洋環境保護法第七十三條的規定，對南方制堿公司處以19萬元的罰款。從這個案例中我們可以看出由于國家沒有制定相應的標準，不能將南方制堿的相關責任人繩之以法。i諸如此類法條不勝枚舉：《海洋工程條例》第50條和第52條分別對圍填海工程中使用非環境填充材料和海洋油氣礦產資源勘探開發中違法排放從而造成海洋環境污染事故，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員追究刑事責任。這些條文沒有相關的解釋或是立法跟進，使其成為一紙空文，沒有很好的操作性。

從刑法角度看，我國《刑法》已經對環境犯罪用專節作出了規定，足見我國對環境保護的重視已經開始提高。從我國《刑法》中有關海洋環境的條文有338、339、340條，除去非法進境傾倒廢物可以直接以用刑事處罰，其余的條文中對刑事處罰的適用都以“重大”為前提。從我國《刑法》中可以看出，這些環境犯罪都是以行政違法為前提的，而我國有關海洋環境的行政處罰和刑事處罰的銜接在行政法律方面沒有確切的依據，在刑法方面和行政法一樣也沒有明確的依據，都是以“重大”一詞帶過。歸納、分析以上條款可以看出，我國海洋環保立法的有關規定是非常原則的。上述條款中所涉及的“重大事故”、“重大損失”、“嚴重后果”等一些模糊的、不具有現實操作性的犯罪構成量化標準，主觀性強，缺乏切實明確的內容，使得執法者在實際辦案中難以掌握，無法實現行政執法與刑事執法的有效銜接。ii

（二）執法力量不統一

我國政府的海上執法單位和部門主要有：中國海事、中國海監、漁政漁港監督、環保總局和公安邊防等5個部門，其中對我國海洋環境執法有關的部門有4個，依與環境執法相關程度排列如下iii：

1、環境保護總局：環境保護總局所屬環境監察局負責擬定和組織實施環境監察、排污收費等政策、法規和規章；負責調查處理重大環境污染事故和生態破壞事件；負責環境保護行政稽查工作。

2、農業部漁業局（漁政漁港監督管理局）：負責漁業行業管理，行使漁政、漁港和漁船檢驗監督管理權等。

3、國家海洋局及中國海監總隊：國家海洋局所屬中國海監總隊依照法律對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監視，查處侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法、違規行為，并根據委托或授權進行其他海上執法工作。

4、交通部海事局：海事局負責行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法，并履行交通部安全生產等管理職。

從海洋環境的執法管理上看，我國是屬于分散型的管理模式，雖然這種模式從表面上看并無不妥，國外也有諸如此類的管理模式，如美國有將近7個部門管理海洋環境事務，但是深入與美國對比，發現我國的管理模式缺陷嚴重。第一，我國沒有統一的決策機構。第二，我國沒有統一的執法機構。這使得我國海洋環境的管理機構像個沒有頭和尾巴的魚，無法在大海上遨游一樣。目前，海洋局的海監船，交通部的港監船，農業部的漁政船，海軍的軍艦及公安部的海巡大隊等，這些執法力量分散在不同的部門，各自為戰，難以發揮整體實力，而且由于沒有統一的指揮或沒有統一的指導文件，使得各個部門在碰到違法行為時，只想取得既得利益——罰款，不想更深入地去啃骨頭——提交司法機關。

除此之外我國也沒有專門針對海洋環境犯罪的司法機關，由于海洋環境破壞涉及到很多的海洋環境科學、海洋環境法學等比較邊緣性的知識，使得各個地方性的檢察機關對破壞海洋環境的犯罪無從下手。這也導致了海洋環境的行政處罰無法與刑事處罰相銜接的問題的出現。

（三）輿論監督難以到位，公眾參與少

由于違法行為發生在海洋，遠離大陸，使得國內媒體很難對海洋環境違法行為進行有效地監督，這也是我們經常能在電視上看到內陸環境行為的曝光，而很難看到媒體對海洋環境案件進行報道。不僅如此，由于信息匱乏，公眾參與制度的不健全，沿海公民海洋保護意識及本身素質不高，也使得行政處罰與刑事處罰之間的斷層更加隱蔽。

由于沒有上述的諸多監督，謀求地方經濟發展的地方政府，對開發商及相關項目負責人的破壞海洋環境的違法行為睜只眼閉只眼。使破壞海洋環境的案件在行政處罰上草草收場。

三、對海洋環境執法和刑事執法銜接的完善

（一）完善行政處罰和刑事處罰銜接的相關法律體系

在我國，行為符合犯罪構成是認定行為構成犯罪的唯一依據，在犯罪構成符合性之外，不存在獨立的違法性和有責性的判斷步驟。這就意味在海洋環境保護的執法過程中碰到違反海洋環境保護的案件可以先以我國刑法的標準進行判斷，然后對不符合我國犯罪構成要件的進行行政處罰，但是從上文的分析中看出，我國的環境犯罪都是以行政違法為前提的，這就陷入了無限循環認定行政處罰、刑事處罰的過程中了。所以海洋環境行政執法與刑事執法合理銜接的首要任務是實現立法上的協調和銜接。但是因為海洋環境的行政執法和刑事處罰的銜接涉及到諸多法律，如：《行政處罰法》、《海洋環境法》、《刑法》等。專門制定一部法律或是通過修改《行政處罰法》《刑法》來規定海洋環境的行政執法和刑事處罰的銜接，不僅是一種立法資源的浪費，而且會造成我國法律體系的混論。筆者認為，在原有的法律上進行改良式一條不錯的立法途徑，借助最高人民法院和最高人名檢察院的司法解釋的權力，出臺一部有關銜接的司法解釋，確立行政違法與刑事違法的立案標準，這樣可以幫助海洋執法部門在執法過程中準確認定有關犯罪，規范行政執法相對人的行為，保護海洋環境和諧有序的發展。

（二）建立統一協調機構，重組海洋執法力量

海洋環境保護非常強調整體性，不僅需要統一行政機構，而且還必須各部門之間的協調。由于我國的海洋環境執法采取分散制度，現實中產生了不少問題，如本文所討論的銜接問題，而且因為各部門之間的利益難以調和，使環境問題難以得到解決。我國現行的海洋環境管理體制不僅制約著行政執法與刑事處罰的銜接，而且不能適應現代海洋事業的發展。

借鑒現有英美海洋管理體制，針對我國銜接的缺陷，筆者提出如下意見：

第一，提高海事局或同類行政機構的行政地位，或者另立一個協調海洋管理部門的機構，由中央管理。這樣不僅解決我國海洋銜接問題，而且可以解決我國海洋環境管理各自為戰的局面。

第二，建立一個諸如美國海洋警備隊的執法機構，交由上述的統一協調機構管理，取消各部門的執法隊伍。如此，可以統一我國海洋執法力量，避免分散執法，削減重復執法的浪費。執法隊伍的統一，不僅能調高執法隊伍在海洋環境保護的素質，而且可以避免當地政府因為經濟發展只對海洋環境違法行為實施者處以行政處罰而不提交司法機關，促進行政執法與刑事處罰的銜接，。

除此之外，統一協調機構以及省、市、縣各級機構也應積極加強與相關司法機關的聯系，建立相應的工作機制，使行政執法機關與司法機關能夠分別依照法律、司法解釋的規定，各司其職。完成行政執法與刑事制裁有序過渡，使各個環節都有人依法把關。執法進入良性運轉狀態，海洋環境法律責任體系得到完善，是建立行政執法與刑事執法銜接機制的最大作用iv。

（三）建立海洋環境違法、執法信息公開制度

建立此制度可以借鑒國務院頒布的《政府信息公開條例》與《環境信息公開辦法（試行）》的相關規定。筆者認為這個制度公布的內容應該為：誰違法，如何違法，違法程度，管理機構如何執法，執法到何種程度（如行政罰款，提交司法機關等）。除此之外對違法者的信息應該進行強制公布。這樣可以使公眾更多地了解違法者的信息，使違法者得到應有的社會譴責，也加強了對執法機構的社會監督。

四、結語

隨著我國海洋事業的蒸蒸日上，海洋環境保護不應該像內陸環境一樣走先發展后治理的老路，中國作為一個海洋大國，海洋環境應該得到足夠的重視，但是海洋不想陸地有眾多的公民關心，就現在的中國來時，海洋環境的維護主要還是靠政府從多層面上進行綜合協調管理，海洋環境的行政執法與刑事處罰的銜接，雖然在整個海洋保護工程中只是小小的一個環節，也不能從源頭上對海洋污染進行遏制，但是對于震懾違法者，挽救已經被污染的海洋環境，保護海洋事業正常有序的發展具有不可替代的作用，筆者真心希望我國海洋環境能夠進入一個健康良性的發展模式中。

（作者單位：湖南師范大學法學院）

參考文獻：

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