論我國排污權(quán)交易制度

摘 要：在中國建立排污權(quán)交易市場，是有效控制環(huán)境污染、保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。目前，作為一種權(quán)利形態(tài)的排污權(quán)還未獲得我國立法的承認(rèn)，排污權(quán)交易缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支持，沒有作為一項制度建立起來，這不利于排污權(quán)交易制度的發(fā)展。我國環(huán)境污染形勢的嚴(yán)峻以及大量“排污權(quán)交易”實踐活動的開展使以法律手段規(guī)制該制度變得極為迫切。本文在分析排污權(quán)交易制度的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為構(gòu)建我國的排污權(quán)交易制度提出了相關(guān)意見。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易制度 排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀 完善排污權(quán)交易制度意見

一、排污權(quán)交易制度概述

（一）排污權(quán)交易制度的涵義、起源和發(fā)展

所謂“排污權(quán)交易”制度，是指在實施排污許可證管理及污染物排放總量控制的前提下，激勵企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和污染治理節(jié)約污染排放指標(biāo)，這種指標(biāo)作為“環(huán)境容量資源”“有價資源”或“儲存”起來以備企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模之需，或在企業(yè)之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓的一種制度。

排污權(quán)交易起源于美國，最先是由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯于1968年提出，又稱買賣許可證交易制度，是指確定一個地區(qū)污染物排放總量，在不超過該排放總量的前提下，允許各排污單位通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而減少排污量以保護(hù)環(huán)境的制度。它是把環(huán)境容量轉(zhuǎn)化為一種商品，即出賣環(huán)境的納污能力，并將其納入價格機制的一種環(huán)境經(jīng)濟手段。[1]

德國、澳大利亞、英國等國家相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易的實踐。我國從1991年就已經(jīng)開始了排污權(quán)交易試點的工作，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。排污權(quán)交易是當(dāng)前深受各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展政策，它通過賦予環(huán)境容量資源價值，確定產(chǎn)權(quán)，并允許產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的方式，通過有效配置環(huán)境容量資源，降低污染控制的社會成本，成為實施總量控制的有效方法。

（二）構(gòu)建的排污權(quán)交易制度意義

首先，有利于提高企業(yè)防治污染的積極性。在我國，排污許可證制度是1989年起開始實施的中國環(huán)境管理“五項制度”提出，從實踐情況來看，我國的排污權(quán)交易起到了節(jié)省治理費用，保護(hù)環(huán)境質(zhì)量的效果。[2]在排污權(quán)交易中，污染物的排放指標(biāo)是一種有價值的資源，企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和污染治理最大限度地減少排放總量，用節(jié)約下來的污染排放指標(biāo)，由企業(yè)“儲存”起來以自身擴大發(fā)展之需，還可以在企業(yè)之間進(jìn)行商業(yè)交換，獲取不菲的交易費。[3]這就促進(jìn)了企業(yè)防治污染的積極性。

其次，有利于企業(yè)發(fā)展，形成合理工業(yè)布局。在一個社會排污總量限定的情況下，排污權(quán)交易有利于促進(jìn)企業(yè)研究開發(fā)、采用先進(jìn)的污染防治技術(shù)，排污權(quán)交易有利于形成無污染、低污染的工業(yè)布局，也有利于遏制環(huán)境行政管理機關(guān)的“尋租”行為，而且排污權(quán)交易市場的存在有利于公民表達(dá)自己的意愿，擴大環(huán)保的群眾基礎(chǔ)。[4]

最后，有利于減少治污的成本，促進(jìn)效率。實現(xiàn)排污權(quán)交易的途徑是建立可轉(zhuǎn)讓的排污許可市場，通過排污許可市場提高分配治理費用的效益。專家普遍認(rèn)為，排污權(quán)交易這種市場化手段，將有效地促使排污者向有利于自身發(fā)展的方向主動減少排污，削減污染物排放總量，使社會總體削減費用大規(guī)模下降，降低污染治理成本。

二、我國排污權(quán)交易制度的現(xiàn)狀

（一）排污權(quán)交易制度的運行無法律規(guī)定

1984年，《中華人民共和國水污染法》中規(guī)定，直接或間接排放污染物的企事業(yè)單位，需要向環(huán)保主管部門申報登記；1989年，國務(wù)院又進(jìn)一步批準(zhǔn)了污染排放許可證制度。而相對于排污交易，國內(nèi)只有地方性規(guī)定，缺乏高位階、高效力的全國人大立法（太湖的試點也只是國家財政部環(huán)境總局的一個行政批復(fù)）。2005年年初，國家環(huán)保總局曾經(jīng)透露正在醞釀制定“排權(quán)交易條例”，但是，該條例因各種利益主體難以達(dá)成一致而沒有出臺。從法律層面講，要推行排污權(quán)交易、建立排污權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，首先從法律上確認(rèn)排污權(quán)，目前我國在法律上沒有明確承認(rèn)環(huán)境權(quán)，更不用說排污權(quán)。鑒于當(dāng)前環(huán)境保護(hù)問題的嚴(yán)峻性，我們有必要將環(huán)境權(quán)寫入國家的根本大法，從法律上確認(rèn)排污權(quán)，保障可用于交易的富余排污權(quán)和其它市場經(jīng)濟體制下的物品交易一樣；從法律上保障有權(quán)出售富余排污權(quán)的賣方和有需要購買排污權(quán)的買方，以及從法律上規(guī)定排污權(quán)交易的市場規(guī)則和管理機構(gòu)。因此，排污權(quán)交易制度要想順利的建立并有效實施，必須制定或修改相關(guān)法律法規(guī)，從立法層面上給排污權(quán)交易制度相應(yīng)的法律地位。

（二）排污權(quán)交易市場機制不完善

從國外實踐經(jīng)驗來看，他們是把排污權(quán)交易市場分為一級市場和二級市場。一級市場是政府與排污者之間的交易， 首先由環(huán)境主管部門根據(jù)某區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量準(zhǔn)、污染排放狀況、經(jīng)濟技術(shù)水平等因素綜合考慮來確定排污總量，然后由政府以招標(biāo)、拍賣、定價出售、無償劃撥等形式將排污權(quán)發(fā)放到排污者手中，完成排污權(quán)的初始分配也就是排污權(quán)的初始分配過程。一級市場一般不需固定的交易地點，交易時間由政府主管部門臨時確定。二級市場是排污者之間的交易場所，是實現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二級市場一般需要有相對固定場所、固定時間和固定交易方式等。但我國目前的二級市場相對比較混亂，沒有相關(guān)的法律法規(guī)予以明確的規(guī)范。且我國現(xiàn)行的排污權(quán)交易制度尚存在較多傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影子，市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用力度不大。

（三）環(huán)境監(jiān)督體制不健全

我國的監(jiān)督管理機制沒有在各環(huán)節(jié)都制定一系列制度來保障該政策的實施。政府監(jiān)管不力，排污被罰成本低，造成企業(yè)偷排廢物。2003年國家環(huán)保總局暗訪發(fā)現(xiàn)某大型企業(yè)偷排超標(biāo)廢水，僅2002年就偷漏排污費l000萬元，而罰款的數(shù)額極其有限。該企業(yè)投入115億元建設(shè)的污水治理設(shè)備卻閑置不用，不少企業(yè)的污染處理設(shè)備僅僅是應(yīng)付檢查的道具。我國對環(huán)境違法者的制裁一般也只是責(zé)令停工、限期整改，低額罰款對于大型企業(yè)起不到威懾作用。違法排污成本低是造成這企業(yè)偷排污的主要原因。另外，監(jiān)測設(shè)備不能提供有效數(shù)據(jù)，企業(yè)購買排污權(quán)的數(shù)量沒有依據(jù)。例如，火電廠作為二氧化硫的重點排放企業(yè)，近年來，我國有180家火電廠安裝了近400套煙氣排放連續(xù)監(jiān)測裝置，但目前運行正常的只占20%，80%因質(zhì)量問題間斷運行或不能運行。這是由于在購買設(shè)備時，排污費申請使用與指定產(chǎn)品掛鉤，用戶根本不關(guān)心產(chǎn)品的質(zhì)量、功能，只要安裝上就行，此外購買監(jiān)測設(shè)備時還存在招投標(biāo)不規(guī)范的現(xiàn)象。

四、完善和構(gòu)建我國排污權(quán)交易制度的建議

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)

“任何一種新規(guī)制手段的運用都會帶來新的法律問題，而這些問題往往不可能在該制度真正付諸實踐前被遇見”。 [5]第一，立法上應(yīng)明確排污權(quán)及排污權(quán)的私權(quán)利性質(zhì)。目前我國環(huán)境主管部門頒發(fā)的排污許可證所確認(rèn)的排污權(quán)是一種行政性的個人公權(quán)利，不具可自由轉(zhuǎn)讓交易的私權(quán)性質(zhì)。[6]第二，排污權(quán)交易是建立在市場經(jīng)濟體制和將環(huán)境容量作為一種資源管理基礎(chǔ)上的，只有具備了完善的排污權(quán)交易和配套制度的法律法規(guī)，才能確保排污權(quán)的合法性、保障企業(yè)在排污權(quán)交易市場中自由買賣、信息共享，促進(jìn)市場中的公平競爭。因此，國家立法機關(guān)將排污權(quán)交易制度寫入環(huán)境法，以法律形式明確環(huán)境是可利用的資源，同時由地方政府或環(huán)保部門制定具體操作細(xì)則，促進(jìn)污染物排放總量控制工作和環(huán)境質(zhì)量的改善。

（二）完善排污權(quán)交易市場機制

在我國，可以借鑒國外經(jīng)驗把排污權(quán)交易市場分為一級市場和二級市場。一般來說，對社會公用事業(yè)、排污量小且不超過一定排放標(biāo)準(zhǔn)的排污者，可以采取無償給予或低價出售的辦法。而對于經(jīng)營性單位、排污量大的排污者，多采取拍賣或其他市場方式出售。我國應(yīng)在試點的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐經(jīng)驗，積極培植交易市場，探索公平、合理的排污權(quán)初始分配方法，建立公平合理的交易機制和專門的排污權(quán)交易市場，一方面，在排污權(quán)交易制度的設(shè)計過程中必須充分尊重市場的主導(dǎo)地位。具體而言就是排污交易的價格應(yīng)由市場決定，政府的主要任務(wù)是確定總量控制的目標(biāo)和初始量的分配。另一方面，擴大排污權(quán)交易的區(qū)域和主體范圍。在市場經(jīng)濟條件下，只要是排污者，都有資格根據(jù)自身需要在市場進(jìn)行排污權(quán)的交易，自然人、法人和其他組織都應(yīng)享有交易排污權(quán)的權(quán)利，運用市場機制對污染物進(jìn)行控制管理，把環(huán)境保護(hù)同市場經(jīng)濟有機地結(jié)合起來。

（三）加強政府對排污權(quán)交易監(jiān)管力度

現(xiàn)在的環(huán)境監(jiān)管產(chǎn)生于這樣一個理念：如果沒有環(huán)境監(jiān)管，生產(chǎn)者就會將其環(huán)境花費外部化，即將此花費轉(zhuǎn)嫁給政府或社會公眾。[7]所以在法律上制定準(zhǔn)確的排污總量，以確保政府削減污染物排出總量目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，要在法律上對排污總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計、調(diào)查和檢測、總量分布等做出明確的規(guī)定；規(guī)范初始排污權(quán)的分配，加強監(jiān)管，杜絕“尋租”行為。轉(zhuǎn)變政府職能，積極合理地發(fā)揮政府的作用。政府必須從過去直接發(fā)放排污權(quán)額度的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成為排污權(quán)市場交易的監(jiān)督、保護(hù)者。政府要在重點污染源建立排污交易政策，實施監(jiān)督管理系統(tǒng)，努力提高維護(hù)和管理排污權(quán)市場競爭交易秩序的能力。此外，通過買賣排污權(quán)來保護(hù)環(huán)境，將使政府環(huán)境保護(hù)職能部門尤其是直接經(jīng)辦交易的工作人員權(quán)力擴大，其行為在一定程度上可左右排污市場，進(jìn)而影響整個環(huán)境保護(hù)事業(yè)，因此，對有關(guān)工作人員的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，防止他們利用許可證的買賣謀取私利，是實現(xiàn)政府有效監(jiān)督管理的重要保障。

五、結(jié)論

在環(huán)境質(zhì)量狀況日益惡化的情況下，探討新的環(huán)境管理與環(huán)境保護(hù)機制，是各國在應(yīng)對全球氣候變化的大環(huán)境下的一種積極舉措。我國政府在針對全球積極保護(hù)環(huán)境的背景下，提出了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。排污權(quán)交易制度對我國的環(huán)境保護(hù)工作將帶來很大契機。因此，立足本國國情，在堅持借鑒和吸收國際社會立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大膽革新立法技術(shù)和立法觀念，一切從實際出發(fā)，努力探究問題的本質(zhì)，是完善我國排污權(quán)交易制度的科學(xué)途徑。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[4]李劍.排污權(quán)交易的優(yōu)越性不容置疑[J].人民日報海外版，2003，（11）：23

[5]Maria Lee，Emissions Trading as a New Dimension to European Environment Law，London： Butterworth Ltd，2003，P54.

[6]曹明德.排污權(quán)交易制度探析[J].西北政法學(xué)院學(xué)報，2004，（4）：9.

[7]張梓太.污染權(quán)交易立法構(gòu)想[J].中國法學(xué)，1998，（5）：12.