行政復(fù)議在農(nóng)村土地征收糾紛解決中的創(chuàng)新

摘要：農(nóng)村土地征收糾紛的解決仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議。但現(xiàn)行行政復(fù)議法所規(guī)定的行政復(fù)議卻不被農(nóng)民所看好，因為它所具有的缺陷使得它不能很好地維護農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷是：對行政復(fù)議的定性錯誤，規(guī)定復(fù)議機關(guān)可以成為被告，復(fù)議機關(guān)的自由裁量權(quán)過大等。這些缺陷使得復(fù)議機關(guān)往往因為害怕成為被告而不敢撤銷或變更土地征收決定，而作出維持土地征收決定的復(fù)議決定。克服這些缺陷的途徑有，對現(xiàn)行行政復(fù)議法進行修改，或在土地管理法中對行政復(fù)議作出特別規(guī)定，使得復(fù)議機關(guān)在作出改變土地征收行為的復(fù)議決定，農(nóng)民向法院起訴時，被告仍然是原決定征收的機關(guān)，而不會是復(fù)議機關(guān)。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；土地征收；復(fù)議機關(guān)；糾紛解決

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0143-02

一

長期以來，農(nóng)村土地征收所引發(fā)的糾紛可謂層出不窮，法學(xué)界對糾紛的解決依然是仁者見仁智者見智。不少論者認為，應(yīng)該創(chuàng)造出新的農(nóng)村土地征收糾紛的解決方法。筆者對此類觀點不能茍同，主張中國農(nóng)村土地征收糾紛的解決，仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議；但同時又認為，現(xiàn)行行政復(fù)議制度要為農(nóng)民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無須再創(chuàng)造出其他的救濟制度，修改后的行政復(fù)議制度就足以維護包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對人的合法權(quán)益，并為他們所接受。根據(jù)如下：第一，農(nóng)村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機關(guān)為一方當事人，以農(nóng)民為另一方當事人。作為具體行政行為的農(nóng)村土地征收行為，作為復(fù)議的對象符合中國行政復(fù)議法的精神。第二，相對于行政訴訟，行政復(fù)議具有“內(nèi)部優(yōu)勢”，即行政復(fù)議機關(guān)就是行政機關(guān)，可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當?shù)男姓袨椤５谌t到的正義不是正義。仍然相對于行政訴訟，行政復(fù)議具有效率優(yōu)勢，它簡易、迅速，可以及時、迅速糾正執(zhí)法中的錯誤，使得農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到及時維護。雖然中國土地管理法規(guī)定了嚴格的土地審批權(quán)限和手續(xù)，但長時間來，越權(quán)批地，甚至不經(jīng)過批準而征地，“先斬后奏”，甚至“斬而不奏”的現(xiàn)象相當普遍。去法院提起行政訴訟這一維權(quán)之路非常漫長，農(nóng)民不選擇它是很正常的。第四，行政復(fù)議具有“經(jīng)濟優(yōu)勢”，它不收費[1]。中國農(nóng)民大多是窮人，這一優(yōu)勢對他們應(yīng)當格外具有吸引力。

行政復(fù)議有如此之多的優(yōu)勢，農(nóng)民為何還不選擇它呢？這是因為它存在著致命的缺陷，使得它不能夠很好地維護農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷是：對行政復(fù)議的定性錯誤，把行政復(fù)議定性得既有具體行政行為的性質(zhì)，又有權(quán)利救濟行為的性質(zhì)。第二個缺陷是規(guī)定復(fù)議機關(guān)可以成為被告，第三是復(fù)議機關(guān)的自由裁量權(quán)過大。這三個缺陷又是緊密相關(guān)的。正是基于定性為具體行政行為，行政復(fù)議機關(guān)如果改變了具體行政行為，就會成為被告；正是因為定性為權(quán)利救濟行為，法律為復(fù)議機關(guān)設(shè)置了居間地位，以及作出復(fù)議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權(quán)。這些缺陷也使得中國行政復(fù)議制度未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢，也不能彌補行政訴訟的不足。

因此，必須對現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進行完善和發(fā)展。本文以下就從法理上對行政復(fù)議制度的完善途徑進行簡要闡述。

二

中國立法對行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟行為即行政審查。另一方面，似乎又將其定性為具體行政行為。

中國法律把行政復(fù)議定性為具體行政行為，還體現(xiàn)在，它賦予了行政復(fù)議超強的法律效力，主要表現(xiàn)在：第一，復(fù)議可改變案件的管轄法院。第二，復(fù)議可改變行政訴訟的當事人。第三，行政復(fù)議及其決定的這種超強效力還是一經(jīng)作出，就立即生效的，遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執(zhí)行的可能。而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出，既無停止執(zhí)行的可能，亦無推遲生效的例外。

由上述可知，相關(guān)立法對行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。把行政復(fù)議定性為權(quán)利救濟行為，和定性為具體行政行為在法律性質(zhì)上是相互沖突的。權(quán)利救濟行為具有居間性、超然性，而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性，但眾所周知，行政裁決和行政復(fù)議具有根本的區(qū)別，因為行政裁決的對象是民事爭議，雙方是平等的民事主體；而行政復(fù)議的對象是行政爭議，爭議的一方必然是行政機關(guān)或行使行政權(quán)力的其他組織。不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大，且一經(jīng)作出即生效，所以向法院起訴即為必然。“司法乃最后一道防線”，對申請人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了。可以說，向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。

三

但是，筆者認為，行政復(fù)議法加強行政復(fù)議效力的最有力的內(nèi)容，還應(yīng)當是對行政復(fù)議決定的規(guī)定。之所以說這一規(guī)定是最有力的，乃是因為，“檢驗法律制度的最終標準是它做些什么，而不是如何做和由誰去做，換言之，是實體，而不是程序或形式……”[2]如果最后得不出對被申請具體行政行為真正有效力的決定，程序再簡便，再科學(xué)，也毫無意義可言。

行政復(fù)議法規(guī)定了維持決定，履行決定，撤銷決定，確認決定，以及責令重作、責令返還、責令賠償?shù)葲Q定。①其中，撤銷決定、變更決定和確認（違法）決定被“混沌”在一起——筆者稱之為“混沌結(jié)構(gòu)”，復(fù)議機關(guān)可以選擇。根據(jù)行政訴訟法解釋第7條規(guī)定，改變決定包括了行政復(fù)議法的“混沌結(jié)構(gòu)”，即第28條（三）所創(chuàng)設(shè)的撤銷決定、變更決定，以及確認違法并責令重新作出具體行政行為等決定類型。筆者認為，這個“混沌結(jié)構(gòu)”中的三種復(fù)議決定在效力上又可進行區(qū)分——三種之中，最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢的，是變更決定。因為，撤銷決定往往會是“一撤了事”，當事人的權(quán)益可能還是得不到落實；而責令履行，被責令的對象也有可能會拖拉不辦。只有變更決定直接將具體行政行為“變更”了，以復(fù)議機關(guān)所作出的一個新的具體行政行為代替了被申請復(fù)議的具體行政行為。正因為可作這樣的區(qū)分，所以行政機關(guān)為了不成為行政訴訟的被告，就極有可能在這個“混沌結(jié)構(gòu)”中還會進行選擇，挑選出對自己最無害的決定。也就是說，在“改變決定”即“混沌結(jié)構(gòu)”與其他種類的決定之間，復(fù)議機關(guān)可以選擇；在“混沌結(jié)構(gòu)”內(nèi)部，他還可以選擇，即復(fù)議機關(guān)仍然有裁量權(quán)。再加上又未規(guī)定（事實上也無法規(guī)定）該作出改變決定而不作的法律責任，這就給了復(fù)議機關(guān)該作出而不作出改變決定的極大的可能性；而法律規(guī)定作出改變決定的情況下復(fù)議機關(guān)就是行政訴訟的被告，這使得復(fù)議機關(guān)不作出改變決定成為了一種必然性。

行政復(fù)議相對于行政訴訟的優(yōu)勢，即是可以更及時、更快速地發(fā)現(xiàn)錯誤和更有力地糾正錯誤。而能體現(xiàn)這一優(yōu)勢的，是行政復(fù)議決定；在諸決定種類中，最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢的，是改變決定。改變決定，是行政復(fù)議制度的“刀刃”。行政訴訟的變更判決的適用對象局限于顯失公正的行政處罰，那是因為為訴訟（司法）的特點（其本性是判斷權(quán)）以及司法與行政的關(guān)系所制約。行政復(fù)議變更則不受此類制約，其對象可以寬泛得多，可以說，能撤銷的即可變更，只要有可變更的內(nèi)容。

四

筆者認為，立足于前文的分析，應(yīng)當將復(fù)議界定為“效力待定的救濟行為”。復(fù)議和訴訟是可供選擇的兩種救濟方式，選擇權(quán)的享有者僅僅是行政相對人，即復(fù)議申請人。

當復(fù)議機關(guān)改變了具體行政行為以后，復(fù)議申請人仍然到法院去起訴，說明他認為自己的訴求未被滿足，這一點與復(fù)議機關(guān)維持具體行政行為、申請人不滿意的效果是一樣的：都是認為自己的訴求未得到滿足。如果說復(fù)議機關(guān)的變更或撤銷決定改變了具體行政行為，那么，維持決定對具體行政行為也是有“貢獻”的：它“加固”了具體行政行為；在復(fù)議不停止執(zhí)行的情況下，它直接促進了具體行政行為的執(zhí)行進程和進度。

當農(nóng)村土地征收糾紛發(fā)生時，農(nóng)民向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議的目的，或欲使后者能夠?qū)ν恋卣魇招袨橛枰宰兏⒊蜂N、或確認違法后責令重作，即作出改變土地征收行為的復(fù)議決定（前文通稱之為改變決定），或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”，自然不包括維持土地征收行為的復(fù)議決定（前文簡稱其為維持決定）。農(nóng)民的這種愿望是與行政復(fù)議法的立法目的是相一致的。但是，法律規(guī)定，在復(fù)議機關(guān)改變具體行政行為的情況下，就會成為被告，復(fù)議機關(guān)就會為了避免成為被告而違心地作出維持決定，包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對人的合法權(quán)益就很難得到維護了。有鑒于此，筆者認為應(yīng)當對現(xiàn)行有關(guān)行政復(fù)議的法律、法規(guī)進行修改。修改的方案如下：第一，對中國《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》進行修改，即不論復(fù)議機關(guān)作出什么復(fù)議決定，他都不會成為被告。其他國家或地區(qū)的行政訴愿法（他們的訴愿就相當于中國的行政復(fù)議，行政訴愿法就相對于中國的行政復(fù)議法，例如中國臺灣地區(qū)的行政訴愿法）都沒有規(guī)定訴愿機關(guān)會成為被告的。第二，《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》都不做修改的情況下，對中國的《土地管理法》及其配套法規(guī)進行修改。這在法理上也是行得通的。因為對土地征收的行政復(fù)議規(guī)定是行政復(fù)議規(guī)定的特別規(guī)定，是“特別法”，它和行政復(fù)議法是特別法和一般法的關(guān)系。可以在《土地管理法》中增加這樣的規(guī)定：“農(nóng)民等土地承包人對土地征收行為不服的，可以向征收機關(guān)的上級機關(guān)提起行政復(fù)議。對復(fù)議機關(guān)的復(fù)議決定不服的，可以征收機關(guān)為被告，向人民法院提起行政訴訟。”