中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的現(xiàn)狀與改革研究

摘要：完善政府財(cái)務(wù)信息披露，有助于增強(qiáng)政府財(cái)政決策的透明度與公開(kāi)性，提高社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，推動(dòng)創(chuàng)建有限責(zé)任政府。以各種信息理論為奠基石，在分析中國(guó)目前政府財(cái)務(wù)信息披露體制的現(xiàn)狀和不足之后，積極借鑒國(guó)外政府財(cái)務(wù)信息披露體制的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，探索建立真正具有中國(guó)特色的、且具有國(guó)際可比性的、科學(xué)規(guī)范的政府財(cái)務(wù)信息披露制度，以期對(duì)中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的改革有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府財(cái)務(wù)；信息披露；政府預(yù)算；財(cái)務(wù)報(bào)告

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）27-0107-02

一、中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的現(xiàn)狀與不足

（一）中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的現(xiàn)狀

目前中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露集中于預(yù)算執(zhí)行情況方面，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告包括總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表、行政單位會(huì)計(jì)報(bào)表和事業(yè)單位會(huì)計(jì)報(bào)表?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表有資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算執(zhí)行情況表、財(cái)政周轉(zhuǎn)金收支情況表、財(cái)政周轉(zhuǎn)金投放情況表、預(yù)算執(zhí)行情況說(shuō)明書(shū)及其他附表。行政單位會(huì)計(jì)報(bào)表包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、支出明細(xì)表、附表和報(bào)表說(shuō)明書(shū)。事業(yè)單位會(huì)計(jì)報(bào)表作為反映事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況和收支情況的書(shū)面文件，是財(cái)政部門(mén)和上級(jí)單位了解情況、掌握政策的重要資料。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)當(dāng)前披露的政府財(cái)務(wù)信息還比較零散。這一方面是由于中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，還沒(méi)有明確政府與市場(chǎng)的界限；另一方面是由于還沒(méi)有明確的界定政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主體和全面、完整反映政府財(cái)務(wù)信息的要求。

（二）中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露存在的不足

1.政府會(huì)計(jì)核算方法落后，政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度缺位。中國(guó)目前在政府會(huì)計(jì)核算體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度這兩大政府財(cái)務(wù)信息披露的基礎(chǔ)性制度上都存在著缺陷。首先，中國(guó)現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)稱為預(yù)算會(huì)計(jì)，其會(huì)計(jì)基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制或稱為現(xiàn)金制，這種核算方法不能全面反映政府財(cái)務(wù)狀況和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不利于政府資金運(yùn)用綜合績(jī)效考評(píng)，其提供的政府財(cái)務(wù)信息存在著明顯的不足。其次，中國(guó)目前并沒(méi)有一個(gè)完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，反映政府財(cái)務(wù)信息的主要載體是政府預(yù)算報(bào)告和其他一些相關(guān)的文件與資料。政府預(yù)算報(bào)告主要提供了政府預(yù)算內(nèi)資金的運(yùn)用情況的信息，不能反映政府的債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)等財(cái)務(wù)狀況。特別是在中國(guó)政府預(yù)算的完整性不夠以及編制方法比較粗放的情況下，政府預(yù)算報(bào)告提供的政府財(cái)務(wù)信息就更不完整了。而其他的相關(guān)文件與資料提供政府財(cái)務(wù)信息的方式并不規(guī)范，也難以對(duì)預(yù)算報(bào)告給予必要的補(bǔ)充。應(yīng)該說(shuō)這兩項(xiàng)制度都是保證政府財(cái)務(wù)信息披露科學(xué)合理性的重要前提，特別是政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是政府財(cái)務(wù)信息披露最直接的載體，只有政府將其財(cái)政收支活動(dòng)以規(guī)范的財(cái)務(wù)報(bào)告的形式披露出來(lái)，才能保證政府財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、合理與有效性。

2.財(cái)務(wù)信息使用者的界定范圍較窄。財(cái)務(wù)信息有廣泛的使用者，包括內(nèi)部使用者和外部使用者。中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)將信息的使用者主要界定為內(nèi)部使用者，且諸如立法機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)等重要類別的內(nèi)部使用者亦未明確的界定在內(nèi)，這顯然不符合預(yù)算法和其他相關(guān)法律的基本精神，而忽視了外部使用者的信息需求，且從根本上限定了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)和提供信息的范圍。

3.政府財(cái)務(wù)信息披露的內(nèi)容較簡(jiǎn)單，對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債報(bào)告不充分。根據(jù) OECD的研究報(bào)告，關(guān)于報(bào)告資產(chǎn)負(fù)債表信息，最佳做法是與年度預(yù)算和決算賬戶一起公布其內(nèi)容：（1）反映政府的全部負(fù)債（不僅是公共債務(wù)）的資產(chǎn)負(fù)債表，并披露對(duì)中央政府全部實(shí)務(wù)資產(chǎn)的登記；（2）反映中央政府的全部負(fù)債和全部金融及實(shí)務(wù)資產(chǎn)的全面資產(chǎn)負(fù)債表。但是中國(guó)披露的政府財(cái)務(wù)信息中并未列示所有的資產(chǎn)和負(fù)債，如行政事業(yè)單位國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)沒(méi)有匯總反映成為總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表信息；國(guó)債未來(lái)的還本付息負(fù)擔(dān)、社會(huì)保險(xiǎn)基金的未來(lái)負(fù)債和政府擔(dān)保形成的隱性債務(wù)等，都不在會(huì)計(jì)報(bào)表中反映，也沒(méi)有提供國(guó)有資產(chǎn)方面的財(cái)務(wù)信息、政府投資形成的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成及收益權(quán)的信息。并且除了報(bào)表之外，年鑒上并未提供任何附注說(shuō)明。這就使報(bào)表使用者不能從中獲知資產(chǎn)的使用狀況、所有權(quán)狀況，也不能知道負(fù)債的償還能力、或有負(fù)債情況、政府的信托代理情況。因而，中國(guó)目前的政府財(cái)務(wù)信息披露得并不全面。

4.政府財(cái)務(wù)信息披露的時(shí)效性差。中國(guó)財(cái)務(wù)信息對(duì)外披露的路徑有兩個(gè):一是向立法機(jī)構(gòu)，即各級(jí)人民代表大會(huì)提交預(yù)決算報(bào)告;另一個(gè)是通過(guò)一定的載體直接向社會(huì)公眾披露。但是通過(guò)這些渠道反映的信息時(shí)滯較長(zhǎng)，政府預(yù)算報(bào)告通常在本財(cái)政年度開(kāi)始3個(gè)月后才對(duì)外披露，決算報(bào)告是上個(gè)財(cái)政年度結(jié)束6個(gè)月或者更長(zhǎng)時(shí)期才對(duì)外披露，財(cái)政年鑒、統(tǒng)計(jì)年鑒等通常發(fā)布的周期為一年。信息披露的不及時(shí)，直接影響信息的時(shí)效價(jià)值，進(jìn)而影響社會(huì)公眾及其代言人監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的有效性，影響其他利益相關(guān)方的決策。

二、完善中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的總體思路

中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的改革應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在向國(guó)際慣例趨同的進(jìn)程中融入中國(guó)的具體國(guó)情。在具體改革步驟上，不應(yīng)該急功近利，應(yīng)該圍繞總體目標(biāo)，分步、分階段、分地區(qū)、分部門(mén)的實(shí)施，從點(diǎn)到面，慢慢擴(kuò)展。首先，針對(duì)當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題采取必要的改進(jìn)措施；其次，構(gòu)建公開(kāi)、規(guī)范、透明的政府財(cái)務(wù)信息披露體制，爭(zhēng)取從向立法機(jī)關(guān)披露信息逐漸過(guò)渡到對(duì)普通大眾披露全部的政府財(cái)務(wù)信息。

1.政府財(cái)務(wù)信息披露的目標(biāo)應(yīng)具有層次性。為了完善中國(guó)財(cái)務(wù)信息披露體制，首先應(yīng)建立多層次的政府財(cái)務(wù)信息披露目標(biāo)。縱觀各國(guó)的政府財(cái)務(wù)信息披露目標(biāo)的發(fā)展歷程，大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:第一階段以反映預(yù)算資金使用的合規(guī)性為主；第二階段以滿足財(cái)政管理的需要為主；第三階段以說(shuō)明政府受托責(zé)任為主。因此在設(shè)定中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的目標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧預(yù)算資金使用的合規(guī)性和財(cái)政管理的要求，并逐步創(chuàng)造條件，向說(shuō)明受托責(zé)任的目標(biāo)過(guò)渡。

2.政府財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量特征應(yīng)得到規(guī)范。政府預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告是政府披露財(cái)務(wù)信息的主要載體，而這二者提供的財(cái)務(wù)信息所體現(xiàn)出來(lái)的的質(zhì)量特征應(yīng)該以政府財(cái)務(wù)信息披露目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)范。中國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)務(wù)信息披露的目標(biāo)是兼顧預(yù)算資金的合規(guī)性和財(cái)政管理的需求，逐步完善說(shuō)明受托責(zé)任的條件，因此，中國(guó)的政府財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量特征首要滿足的是相關(guān)性、及時(shí)性、重要性、可靠性和可比性，比較而言，明晰性和可理解性可以作為相對(duì)次要的質(zhì)量特征。

3.推動(dòng)預(yù)算改革，完善預(yù)算信息披露。首先，要擴(kuò)大政府預(yù)算范圍，使得預(yù)算信息完整全面。完整全面的預(yù)算信息的范圍應(yīng)該包括政府的全部收支、預(yù)算外資金、特殊賬戶等，同時(shí)對(duì)一切有即期或者遠(yuǎn)期財(cái)政影響，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政策承諾和政策決定（稅式支出、或有負(fù)債、貸款以及準(zhǔn)財(cái)政支出）同直接開(kāi)支一起披露和審查。隨著預(yù)算改革的深化，社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算也應(yīng)逐步納入預(yù)算。其次，要細(xì)化預(yù)算收支科目，提高預(yù)算信息的可靠性和可理解性。政府收支應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門(mén)、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類，三方面既相互獨(dú)立又互為補(bǔ)充，這樣可以避免財(cái)政收支信息反饋遲緩，資金運(yùn)行效率和使用效率低的現(xiàn)象。做到收支項(xiàng)目具體明確是比較科學(xué)合理的方法。再次，摒棄傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，保證預(yù)算編制更符合實(shí)際。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求需要選用零基預(yù)算法和因素法，科學(xué)確定各部門(mén)各單位的實(shí)際支出需求，并按照輕重緩急程度排序，而不是傳統(tǒng)預(yù)算的只上不下，只增不減，甚至超過(guò)預(yù)算收入增長(zhǎng)能力的畸形現(xiàn)象。最后，加快預(yù)算報(bào)告的披露時(shí)間，提高預(yù)算信息的及時(shí)有效性。

4.建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，規(guī)范政府財(cái)務(wù)信息披露途徑。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告是一種全面、系統(tǒng)的反映政府財(cái)務(wù)狀況的核算方式，也是披露政府財(cái)務(wù)綜合信息的一種規(guī)范化途徑。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立的政府財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制。

為了減少財(cái)務(wù)報(bào)告使用者的信息分析和評(píng)價(jià)成本，中國(guó)現(xiàn)階段的政府財(cái)務(wù)報(bào)告模式應(yīng)該以政府整體的財(cái)務(wù)報(bào)告為主，以政府為報(bào)告主體編制合并財(cái)務(wù)報(bào)表，在政府會(huì)計(jì)與非盈利組織會(huì)計(jì)逐漸分離的基礎(chǔ)上，明晰政府會(huì)計(jì)的范圍，與政府活動(dòng)無(wú)關(guān)的事業(yè)單位的資金運(yùn)動(dòng)就不應(yīng)該再包括在政府會(huì)計(jì)范圍內(nèi)。

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)一步擴(kuò)大、政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變和財(cái)政管理制度的改革，財(cái)政收支的內(nèi)容發(fā)生了改變，行政、事業(yè)單位資金來(lái)源和核算管理發(fā)生了變化。首先應(yīng)就與政府會(huì)計(jì)有關(guān)的內(nèi)容、基礎(chǔ)形式上進(jìn)行明確，制定政府會(huì)計(jì)概念框架，在此基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)充和完善政策性較強(qiáng)和技術(shù)性比較復(fù)雜的準(zhǔn)則項(xiàng)目，最終形成完備的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。另外考慮到現(xiàn)階段中國(guó)政府財(cái)務(wù)信息披露的目標(biāo)以及計(jì)量技術(shù)和成本的限制，各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債的確認(rèn)可以采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，從而改善中國(guó)原有預(yù)算會(huì)計(jì)方面的缺陷。