基于城鄉統籌的農村土地流轉問題研究

摘要：土地流轉是推進城鄉統籌發展、實現農業現代化的必然產物。目前，中國農村的土地流轉面臨制度和農民自身兩大根本制約因素。推進城鄉統籌發展，創新農村土地流轉制度應建立完善農村土地流轉的相關法律和制度，充分發揮市場在土地流轉中的作用，同時建立完善農村社會保障制度。

關鍵詞：城鄉統籌；農村；土地流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0044-02

城鄉統籌發展是科學發展觀的主要內容，也是全面建設小康社會的重要決策。土地是農業發展中至關重要的因素，土地流轉是發展現代農業、實現土地規模化、調整農村產業結構、增加農民收入的有效途徑。目前，集中居住和集約經營成為農村農業發展的大趨勢，城鄉統籌發展必然帶來農村住房環境建設和土地流轉的重新建構，必然要求農村土地的加速流轉。

一、城鄉統籌與農村土地流轉

1.城鄉統籌。城鄉統籌就是城鄉互動發展，以實行城鄉發展雙贏為目的發展格局。城鄉統籌是在中國特定的工業化和城鎮化進程中，統一規劃城市與鄉村經濟社會的發展，特別是針對城鄉關系失調的領域，通過制度創新和一系列的政策，理順城鄉融通的渠道，填補發展中的薄弱環節，為城鄉協調發展創造條件。城鄉統籌發展的目標是實現城鄉一體化。統籌城鄉發展包含兩個方面的內容：一是城市與鄉村無障礙的經濟社會聯系，二是農村地區本身的發展。2003 年黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本、全面協調、可持續發展的科學發展觀，五大統籌——統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人和自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”。2004 年，國家又明確提出了“兩個趨向”，即在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。

2.土地流轉與城鄉統籌發展的關聯。城鄉統籌發展首先要求通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉之間的障礙，把解決好農業、農村和農民問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護。農村的發展是以農村產業的發展為依托的，中國農村土地的分散性影響其產業的發展。農村土地流轉問題不僅成為中國解決三農問題的一個重要方面，也成為推動統籌城鄉發展的重要途徑和關鍵環節。中國的三農問題多年來遲遲未能得到實質性解決，癥結在于一直未能實質性地解決土地權益以及與之相關的土地戰略流轉問題。而進一步規范與創新土地流轉制度，無疑會極大地促進農村經濟的發展，最終實現城鄉協調，加快城鄉統籌發展。

3.農村土地流轉的界定。中國農村的土地屬于農民集體所有。中國憲法第10條規定: 城市的法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。從土地用途上看，農村集體土地可以劃分為建設用地（包括農村集體建設用地和宅基地）、農用地和未利用地。從土地形式上看，集體土地產權是一種使用權與所有權相分離的制度。因此，土地流轉是一個內容較廣的概念，主要包括土地歸屬關系的流轉和土地利用關系的流轉。本文中所稱的土地流轉指農村集體土地使用權的流轉，主要包括土地承包經營權流轉和宅基地流轉。

二、影響土地流轉與集中的制約因素分析

1.制度因素。農地流轉和集中過程是農業資源的重新配置和組合優化過程。當前，由于產權的不完整，導致土地流轉受到約束。首先表現在土地承包經營權流轉問題上。1978年中國農村開始推行家庭聯產承包責任制，2003年中國開始施行《農村土地承包法》。家庭聯產承包責任制是一種小農式的家庭經營模式，其特點是農戶擁有小面積的土地，耕作的方式是勞動密集型。也就是說稀缺的耕地，在現行的家庭聯產承包責任制下，農地被“細碎分割”。農業的小規模經營，在一個戶均幾畝地的經營方式上不可能建立起高效發達的現代化農業。而農業發展不足，則農業現代化進程緩慢、農業效率損失。這一土地制度安排隨著農村經濟體制改革的深化和市場經濟發展的要求，不能與農業現代化、產業化、規模化相適應，出現了不同程度的制度障礙。其次表現在宅基地流轉問題上。按照中國《土地法》的規定，宅基地是在農村范圍內分配給村民，由村民建造房屋供自己使用，但所有權歸村民集體所有的農村土地。城鎮居民禁止購買宅基地使用權房產。現行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經濟組織以外成員流轉，另一方面又缺失宅基地退出機制，難以適應中國當前城市化快速推進、農村人口向城鎮大規模遷移及促進土地高效集約利用的新形勢。

2.農民自身因素。農民是土地流轉的主體。只有讓農民從土地中解放出來，土地才能流動起來。但由于種種原因，制約了農民轉讓出土地。一是農民的社會保障問題。在中國，土地是農民的命根子。這凸顯了土地的社會保障功能，而弱化了其本該顯示的經濟功能。目前，中國農村的社會保障體系還不健全，承包地和宅基地部分地承擔著農民“有所養”和“有所居”的社會保障功能，這也決定了農民不太可能輕易地將土地轉讓出去。二是農民的認識問題。由于農民的文化素質低，對事物的認識不夠深刻。承包地的流轉主要局限于本集體經濟組織內部，多是農戶之間的流轉，甚至很多是親朋好友之間的流轉。另外，隨著農村人口的大量流出，農村勞動力越來越多地“離土不離鄉”，許多地區都不同程度存在“空心村”、“一戶多宅”、“土地拋荒”的現象，土地資源浪費嚴重。農村普遍存在農戶之間通過口頭協議私下流轉土地的情況。三是城市生活成本因素。脫離農村到城市生活，成為“城市人”是大多數農民的愿望，這也是城鄉統籌以及社會經濟發展的目標之一。農民進城后，其土地必然流轉。但城鎮化進程中農民獲得不了進入城市生活的資金。高額房價、衣食住行的成本以及生活習慣等的差異，造成農民進城成本較高，制約了農民流轉土地。

三、推進城鄉統籌發展的農村土地流轉

1.建立完善農村土地流轉的相關法律與制度。市場經濟需要強大的國家法律與制度的保證。在農村土地產權改革的實踐中，很多法律法規是零散的，缺乏整體性，實踐中集中體現在土地產權主體和所有者代表的確認問題上。因此，為了維護市場經濟主體間的平等地位，必須加強立法建設。通過立法或法律結構調整進一步明確流轉雙方的權利義務、規范各種流轉行為，加強農地流轉市場法制建設。在土地承包經營權流轉問題上通過建立國家促進農業生產經營法律制度、政策性農業保險法律制度、農業科技推廣法律制度等，促使形成較完善的市場；在宅基地流轉問題上，完善農村土地登記管理制度，賦予宅基地完整的使用權，建立與城市房地產相銜接的農村宅基地使用權制度與住房制度，保障廣大農民的土地財產利益，建立城鄉一體化保護的財產制度，促進城鄉資產的高效配置，探索宅基地的入市流轉辦法。

除法律外，土地流轉還需要完善相關制度。制度問題是中國農村土地產權制度問題的根本，制度建設是農村土地產權制度改革的關鍵。在制定和執行農村土地政策上，各級中央和地方政府應該形成一套穩定、規范、有效的制度。農村土地產權制度的改革需要制度的穩定性和長期性，農地產權制度變遷和與之相伴的城鎮化及工業化進程，是一個循序漸進的過程，要認識到城鎮化進程和農地產權制度變遷的長期性、復雜性、艱巨性，立足于中國的實際情況，土地流轉不能改變農地的農業用途，應尊重農戶的意愿，運用市場化的手段，規范農地流轉制度，保護農民合法權益。

2.建立完善的城鄉土地市場。土地是不可再生的稀缺資源，是全社會的資源和財富，城鄉土地市場的完善有利于促進土地資源的集約利用。但是，由于當前土地流轉受到限制，造成建設用地粗放和農地無法集中的弊端。同時，二元化的城鄉土地市場似乎并未阻止農村隱性土地市場的出現。必須規范農村土地流轉和管理，建設城鄉統一的土地市場。完善土地市場建設是一個長期的過程，既要考慮短期內財政收支平衡，也要考慮征收管理體系的穩定性，應統籌各項因素、穩步推進改革。

一要逐步統一城鄉土地有償使用方式和土地收益收取方式。加快農村土地流轉進入市場，一方面使農民的土地財產權得以實現，增加農民的財產性收入。另一方面有利于農民自主地參與工業化、城市化進程，享受現代化成果。二要建立農村土地流轉交易平臺。實行建設用地市場與農用地市場的分離，最終實現土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置。充分發揮市場對農村土地資源的基礎配置作用，建立科學的土地價格評價機制。結合中國具體國情，學習外國成熟的土地市場運行機制，積極探索出科學的土地價格評估機制。同時，建立完善的中介服務機構，政府應支持建立農村土地流轉機構，形成系統的土地流轉服務體系，完善從上到下的全方位的中介服務系統，建立各類與土地流轉有關的中介服務機構。

3.建立完善的社會保障制度。當前中國農村社會保障是以土地保障和家庭保障為主要內容的制度安排。農村現代社會保障制度的缺失以及對土地保障的依賴，已經嚴重影響了農村剩余勞動力向城鎮的穩定轉移，影響了農業土地規模經營的實現，影響了土地承包關系的穩定，甚至影響了農村經濟的長遠發展，不利于整個社會經濟的發展進程。農村土地流轉機制的建立必須以農村現代社會保障制度的建立為條件。

在城鄉統籌發展的進程中為農民提供社會保障，在農民收入較低的情況下，國家應承擔農村現代社會保障的主要責任。就要做好如下幾點：第一，建立農村最低生活保障制度，通過確定最低生活標準，給予貧困農民最低生活補助。第二，逐步完善農村社會保險和醫療保險制度。第三，在全國范圍內探索以土地換社保制度，政府對不同年齡段安置對象分別進行安置，政府在征地補償的過程中統一為失地農民辦理農轉非和社會保險。第四，社保的標準的制定要結合各地的實際生活水平，并且進行動態的考核，使社保的標準符合社會經濟的發展水平。同時，合理配置教育資源，加大對農村人力資源培養的投入，提高農民的文化素質、法律素質和參政議政意識。