二元戶籍制度的政治經濟學分析

摘要：對二元戶籍制度的形成及其復雜的政治經濟背景進行了分析，認為在特定的歷史條件下具有其合理性，但隨著改革開放的深入進行，二元戶籍制度雖然也在同步進行著漸進式調整，但其深層次問題尚沒有得到根本性解決，成為農村社會和城鎮化發展的制度性制約因素。因此，在二元戶籍制度依然存在的情況下，統籌城鄉發展規劃，推進公共資源在城鄉之間均衡配置，加快建立城鄉統一的社會保障機制，建立城鄉統一的人力資源市場，并加快相關政策配套措施的制定和實施，才意味著戶籍制度改革的真正開始。

關鍵詞：二元戶籍制度；戶籍改革；城鄉統籌；社會保障機制

中圖分類號：F0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0008-04

前言

世界上大多數國家實行的都是一元戶籍制度，其特點之一就是實行遷徙自由。近代以來，各國都將公民的自由遷徙權進行了法律規定。根據荷蘭學者馬爾賽文對142部成文憲法的統計，有81部憲法規定了遷徙自由，占總數的57%。例如，1947年《意大利共和國憲法》第16條規定：“除非根據保健和安全方面的理由法律可按一般程序規定某些限制外，每個公民均可在國內任何地區自由遷徙和居住。不得以政治理由規定任何限制。”1949年《德意志聯邦共和國基本法》第11條規定：“一是所有德國人在聯邦領土內均享有遷徙之自由。二是此項權利唯在因缺乏充分生存基礎而致公眾遭受特別負擔時，或為防止對聯邦或各邦之存在或自由民主基本原則構成之危險，或為防止疫疾、天然災害或重大不幸事件，或為保護少年免遭遺棄，或為預防犯罪而有必要時，始得依法律限制之”。有些國家的憲法雖然未規定遷徙自由，但作為一項自然權利，可以在司法中予以保護。

中國歷史上也有遷徙自由的憲法規定。最早承認遷徙自由的是1912年的《中華民國臨時約法》，該法第6條第7款規定：“人民有居住遷徙之自由?！?自此以后，無論是北洋政府，還是國民黨政府制定的憲法性文件，也都不得不承認公民有遷徙自由。從1939年中國共產黨領導的根據地制定《陜甘寧邊區施政綱領》起，根據地的法律也開始注重對遷徙自由的保護。

新中國成立后，公民“居住和遷徙的自由”權力卻逐漸被取消，建立實行了限制遷徙自由的城鄉二元戶籍制度，這是由中共的執政理念所決定還是另有其由？國內許多學者或從經濟學、或從社會學及法學角度對此做了大量研究，并提出其在改革新時期的變革方向。然而，二元戶籍制度的形成，是由政治、經濟、歷史等多方面因素造成的，任何一種單一學科的獨立研究，都不能洞察其根本，更不足以為其變革提供合適的方案。更何況，新中國的政治決策人不是西方經濟學中的理性人，他們是馬克思主義者，因此公共選擇理論等西方政治經濟理論無法解釋他們的行為，只有馬克思主義的政治經濟學才能真正理解二元戶籍政策的形成和作用及其在改革開放新時期應有的演變方式。

一、二元戶籍制度是工業化初期的一種被動選擇，不但是減輕城市壓力，穩定社會秩序的法律手段，也是實行農村集體化，支持城市工業化戰略的政治經濟手段

新中國成立之初，公民的流動和遷徙權利是得到承認和保障的。建國前夕制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年9月第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》都規定了公民有“居住和遷徙自由”的權力。為了把握人口發展動向，1955年6月，國務院指示在全國范圍內進行經常性的戶口登記工作，要求民眾在遷徙時履行關于戶口轉出和轉入的義務，而對流動和遷徙本身，并沒有任何限制?；谶@種寬松的環境，此前此后的幾年間，戶口的遷移非常頻繁，僅1954—1956年，遷移的人口達7 700萬。

戶口大量遷移的原因主要是城市和工業的發展。經過1950—1952年的短暫的恢復期，中國政府制定了第一個五年規劃，確立了把落后的農業國建設成先進的工業國這一國家目標，并從1953年開始了激進的工業化建設步伐。隨后幾年，出現了一個城市化的高潮，有研究表明，在至1957年結束的第一個五年計劃期間，全國新建的城市和工業區達到38個，大規模擴張的城市和工業區達到54個。1952—1957年間，城市人口的年增加率達到了6.8%，遠遠超過全國人口增加率的2.4%和農村人口增加率的1.7%。八年間增加的近4 200萬城鎮人口中，來自農村的社會增加的比例達到總量的60.7%，其中包括由政府和企業從農村招致的和農民自發流入的兩部分。

然而，建國初期的城市基礎設施薄弱，農村人口的大量涌入引發了一系列“城市問題”。首先是就業問題，除了從建國以前繼承下來的失業人口，建國后每年新增的就業人口也不斷增加。其次是糧食和副食的供應問題，這個問題早在1953年就已顯現，并直接導致了農產品統購統銷制度的建立。到了1956年，這一問題開始再度困擾著中央政府和各地的城市當局，據1957年9月2日的《人民日報》社論透露，1956年供應城市的糧食比上一年度增加了15%，但仍然不能滿足急劇增加的城市人口的需要，導致部分城市不得不削減對居民的供應量。蔬菜、食鹽、食用油、雞蛋和乳制品等供應也都出現了嚴重的短缺。第三，隨著城市人口的增加，主要大中城市的人均居住面積都在下降，從1949—1956年，人均住房面積北京從6.6平方米下降到5平方米，上海從5.7下降到4.8平方米。除上述問題之外，交通、教育和醫療等公共設施也都存在著普遍的緊張狀況。

城市居民對此非常不滿，致使1957年春季一些城市出現了騷動。形勢的嚴峻使政府意識到，如果不限制城市人口的膨脹，城市的安定將難以保障，工業化基礎可能崩潰。

同時，1956年就在中國工業化剛剛起步之時，由于中蘇交惡，蘇聯停止了對中國工業化的后續投資。蘇聯停止援助后，政府財政赤字大規模增加，基本喪失了擴大再生產能力，沒有新增擴大再生產就沒有新增就業，政府不得不把進城的人向外遷移。

促使戶籍制度建立另一重要原因來自農業和農村內部。從1952開始興起的農業合作運動，從互助組到初級社，到1956年進入到高級社時代。與初級社相比，高級社在組織規模和生產關系上都有很大不同，初級社承認土地的私有，而高級社將土地的私有改為公有，實際上確立了集體所有制。在農業集體化過程中，強迫入社現象嚴重；在高級社，盡管入社的農民勞動時間在增加，但個人收入卻在減少，所以，1957年一些地方出現了退社的騷動，同時浙江、山西、四川等地出現了包產到戶的趨勢；另有一部分農民以逃離農村，進入城市來對抗現實，給農業生產帶來不利影響，也擾亂了合作社其他社員的心緒。

然而，農業集體化是執政黨既定的國家戰略，通過農業集體化，提高國家對土地、勞動力等農業生產要素的掌控能力，減少同千千萬萬“小農”打交道的交易成本，從而為剝奪“農業剩余”，支持國家工業化發展建立起制度保障。

顯然易見，無論是出于減輕城市壓力的需要，還是出于鞏固合作社、維護集體化制度的需要，都要求限制農民的自由遷徙并建立一項與之配套的制度。

1958年，國家頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排。溫鐵軍在他的《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中指出，在1952—1957年中國一五計劃時期，大約有2 000多萬農民工已經自由流動進入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時間，又從城里遷出2 000萬人。

1960年的大饑荒迫使政府對農村人口向城市遷移采取了更嚴厲的控制，并實行反城市化的措施，將城市人口大規模向農村轉移。1961年開始，用三年時間，動員2 000萬以上人口重新返回農村，其中1961年辭退872萬職工，共有1 000萬人口返回農村。

1964年，國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。限制農民自由遷徙的二元戶籍制度在不斷強化中成為維持人民公社存在與發展的重要制度力量。從此，中國人步入了一個漫長的城鄉分割二元體制。

二、人民公社時期，二元戶籍制度與人民公社制度、統購統銷制度形成制度安排上的內在統一，符合重工業優先發展的戰略要求，但捆綁在土地上的勞動力既不能實現農業的外延式增長，也不能實現內涵式增長，致使農業生產效率低下

20世紀50年代中后期，中國的工業化進程如火如荼，但基本上還是處于工業化啟動階段，需要農業提供資金為工業化鋪路，而當時的農業生產力發展水平低下，資金投入少，農業發展基本上依靠的是勞動力投入，如果農業勞動力的大量減少將導致農業生產的下降。因此，把農民限制在土地上的二元戶籍制度有效地阻止了農業勞動力的大量流失。

伴隨著二元戶籍制度，還有人民公社體制和統購統銷制度，這三位一體的模式形成了中國農村經濟體制的核心。在此體制下，農業中的土地、資金和勞動力被集中起來使用，國家安排生產計劃、農產品銷售、個人消費品的分配。這種體制的確達到了制度安排的內在統一，符合當時重工業優先發展的戰略要求。

優先發展重工業戰略的制度安排只要求把農民捆綁在土地上，為工業發展提供“農業剩余”，提供足夠的原料和食物基礎，并保證這一系列的“提供”過程順利無障礙，但卻忽視農業自身的發展，忽視了農民利益。低廉的農產品收購價格，平均主義的勞動報酬和生產要素性的壓抑，極大地傷害了農民的積極性及資源的配置效率，使農村經濟發展緩慢，利民經濟利益得不到基本的保證。

特別是二元戶籍制度構筑的“農業戶口”與“城市戶口”，成為差別化分配各種利益的最直接標簽，造成了在社會實際利益分配上的不平等。人民公社時期，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國家財政補貼維護。據國家計委和國家統計局保守估計，城鎮每安排一個人的就業和生活需花費3萬元～4萬元，2億多人就需要6萬多億元……。然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業化收益的農民一直與這種制度無緣，土地成為他們唯一的保障。兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。1961年之后，要成為國營企業工人一般首先要有城市戶口。在整個社會，干部、工人、農民之間的階級分野非常分明。

戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發現，其背后逐漸附加了從社會保障到教育、醫療、公共服務等幾乎所有公民權益的城鄉化差異。城鄉之間建立起一種在政治、經濟、文化社會基礎上的全方位不平等，由此也衍生了長期二元社會結構下城市市民的“一等公民”與農業人口的“二等公民”的社會地位。去掉“農”字標簽，獲得與城市公民平等的社會身份，成為幾代農民百折不撓、摻雜無數辛酸血淚的奮斗史。

面對社會的不公平對待，農民不可能沒有怨氣，他們反抗的方式是在缺乏必要的勞動監督配套獎懲措施的集體勞動中“消極怠工”，盡管人民公社不斷進行集體主義教育，寄希望于公社社員的覺悟，但任何教育在“社會整體利益分配不公平”和“干好干壞一個樣，多干少干一個樣”的現實面前都顯得蒼白無力，“偷賴”成為集體勞動時的普遍現象，人們一邊勞動一邊談著“某人終于吃上商品糧”的傳奇故事。由此產生的后果是捆綁在土地上的勞動力既不能實現農業的外延式增長，也不能實現內涵式增長，農業生產效率低下。

在嚴格的二元戶籍政策下，從1958—1978年長達三十年里，中國工業化獲得了較大發展，但城鎮化僅從1958年的16.3%提高到1978年的17.92%，幾乎停滯。

三、農村改革新時期，二元戶籍制度雖然能使兼業農民可以在城市與鄉村之間進退自如，從而維持城鄉社會穩定，但隨著社會經濟的發展，越來越成為前進路上的一種障礙性力量

1978年中國農村改革以后，具有農業戶口所有人都能分得一份土地，這份土地不僅是農民收入的重要來源，實際上也承載著農民的社會保障職責。有了這塊土地，農民就可以在城市與農村之間進退自如，土地成為農民最后的生存基金。

人民公社時期，農民不被允許進行非農經濟活動，農民收入的增長主要由集體經濟決定。農村改革以后，農民收入主要由農業收入和非農收入兩大部分組成。

農業改革初期，由于聯產承包責任制的實施，農業生產力獲得解放，農業生產發展迅速，農民的農業收入顯著增長。從1978—1984年，全國農民人均純收入年均增長17.7%。但隨著農村改革所帶來的制度性能量釋放完畢，農民收入增長速度顯著放慢。1985—1988年為4.9%；1989—1991年為1.9%；1992—2000年4.6%，其中從1997—2000年，分別為8.5%、3.4%、2.2%和2.1%，連續四年下降；2001—2003年分別為5.7%、4.8%、4.3%，再次呈下降趨勢。2004年國家開始減免農業稅，又發放各種農業補貼， 農民的農業收入有所增長。由于允許農民進城務工經商，雖然農民收入結構發生顯著變化，非農收入增加，但以土地為主的家庭經營收入仍占農民收入的半壁江山，農民收入總體增長緩慢。

農民收入增長緩慢與二元戶籍制度是否有關系呢？答案是肯定的。農民增收的途徑雖然有多種選擇，如提高農業勞動生產率，加大農業產業結構調整的力度，政府從政策和財力上進一步扶持農業，提高農產品的價格等等。但是，在現有條件下，這些選擇對于農民增收的支持效果都是極其有限的，因為這些措施都使農民增收面臨強大的市場約束和資源約束。

農民要從農業獲得和城市居民一樣的收入，其根本在于農業規?；a和經營。一家一戶的小農經濟不可能大幅度提高收入。而農業規模經營除了有土地流轉制度，還必須使農民有流轉土地的意愿。農民不愿流轉土地的根本原因如果沒有和城鎮居民一樣的社會保障，賣掉了土地就沒有了安全感?？梢哉f，農業戶籍制度把億萬農民捆綁在土地上，使得土地規模經營發展緩慢。

另一方面，進城打工、經商的農民則往往受到農業戶口的限制，很多行業被限制進入，或者由于農民戶口而受到經營者岐視而克扣和壓低工資。為保證城市居民就業，有的對進城農民工在總量上進行控制，在職業、工種上進行限制，提供就業崗位先城后鄉，“本地戶口優先”，有的還強制性收取管理費用、用工調節費，要辦理名目繁多的證件，收費過多、過濫等等，使農民工為了謀到一個職位往往要付出比城里人多幾倍的努力。

由于戶籍制度限制，民工進城容易定居難?，F行的戶籍管理制度事進城農民工所面臨的勞動就業、技能培訓、子女義務教育、社會保障等方面差別與歧視的制度基礎。許多城市都設有各種有形和無形的限制農民進入的障礙，“城門緊閉”或“城門半開”現象仍然很普遍。實際上，他們中有相當一部分人就業狀況、收入水平等相對穩定，具備條件在城市安家落戶，但由于城鄉戶口身份的不同，致使他們仍然被城市排擠在外，在工作地和戶口所在地兩頭奔波。他們因為受身份所限，在婚嫁、教育、住房、社會保障等方面面臨一系列困難，加大了支出。在日常生活中還要交暫住費、暫住人口管理費、計劃生育管理費、外地務工經商人員管理服務費等費用，增加了務工的成本。

另一方面，二元戶籍制度也阻礙了農村社會事業的發展。農村的合作醫療制度、大病救助、計劃生育補助等，有效地化解了農民看病難的問題，但大多數青壯年農民都在異地打工，農村的合作醫療并不能解決他們的問題。農村低保、五保、基本養老、失地農民的基本養老等制度的推行，有效的化解了農民的養老和低收入群體的生計問題，但與城市居民的社會保障相比，顯示出社會的不公平性。雖然義務教育免除學雜費和教育助學制度，解決了農村孩子上學難的問題。但由于戶籍制度的限制，大量兒童不能隨父母異地就學，農村產生了大量留守兒童。這些留守兒童長時間缺乏父母親情的撫慰與關懷，父母在他們的印象中不過是匯款單、新衣服、書包之類的代名詞。家庭教育的缺失，使他們在心理上和生理上的需要得不到滿足，性格極易變得內向、自卑、孤僻，情感相對冷漠，人際交往能力差，一定程度上造成了這些兒童的思想道德、心理健康的斷檔。

總之，在新的歷史時期，二元戶籍制度的繼續存在，已成為影響農民收入的重要因素，已成為影響農村社會發展的重要因素，阻礙了城鄉社會城鄉一體化發展進程。

四、二元戶籍制度的變革，早在改革開放初期就已開始，從中國現實國情出發，這種“變革”三十多年來一直在漸進中進行，雖然解決了一些“農民在城鎮落戶”問題，但戶籍制度背后的一些深層次問題尚沒有消除

任何一種模式都有它產生的時代背景，都有一定的時效性，一旦這種模式的優勢發揮到極致，或者說這種發展戰略完成了它的歷史使命，就必須進行改革。

由于城市與鄉村之間的發展嚴重不平衡，地區之間的差別也較大，因此對于二元戶籍制度的改革不能采取一次性“取消”的激進式改革，而是要隨社會發展進程采取漸進式改革。

從1978年開始的農村改革，不僅是農業經營體制的改革，而且是農村政策的全方位改革。戶籍制度改革也在此時已拉開了序幕。1984年，中共中央發出一號文件，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶；繼而國務院又發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶。1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》，明確規定：從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口。1998年7月，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

隨著市場經濟為導向的工業化進程的進一步推進，城鎮化步驟加快，對城鄉二元戶籍制度形成了強烈的沖擊。進入21世紀以來，作為城鎮化戰略的重要內容，國家進一步推動了城鎮戶籍改革，并取得了突破性的進展，城鎮化和工業化的發展落差漸趨平衡。2001年3月30日，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。2010年中央一號文件提出，深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。

隨著戶籍改革的深入，在戶籍制度背后的一些深層次問題也逐步顯性化，涉及方方面面的利益調整。因此，戶籍改革必須在統籌兼顧中穩步推進，與新農村建設的城鄉政策相配套，全面破除城鄉二元結構的利益壁壘。2012年2月，國務院辦公廳發布關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知，提出要分類明確戶口遷移政策。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定職業并有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口；在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口；繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，進一步完善并落實好現行城市落戶政策。

五、深化戶籍制度改革，加快相關政策配套措施的制定和實施，實行城鄉社會經濟統籌發展，推進公共資源在城鄉之間均衡配置，是最終徹底消除二元戶籍制度的穩健選擇

城鎮落戶政策的調整是推進城鎮化的重要步驟，但要徹底消除二元戶籍制度，建立健全城鄉一體化制度是關鍵。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配，如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。

在二元戶籍制度仍然存在的情況下，只有推進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，統籌城鄉發展規劃，加快建立城鄉統一的社會保障機制，建立城鄉統一的人力資源市場，才意味著戶籍改革的真正開始。因此加快相關政策配套措施的制定和實施是徹底打破城鄉二元結構的當務之急，使醫療保障、勞動保障等社會保障應覆蓋農村，解決農村勞動力的制度制約。只有進一步改革就業、養老、教育、醫療、住房等方面的社會保障制度，取消在社會保障制度上的城鄉差別，使離土農民也成為社會保障體系的直接受益者，才能使進城農民徹底割斷對土地的依賴關系，順利實現農村勞動力向城鎮的轉移。在以上基礎上，二元戶籍制度的徹底取消所引起人口流動，才是有序合理的流動，才不至于引起城鎮人口的急劇暴增和農村人口的急劇減少，從而使一元戶籍制度順利實現。