論政府信息免予公開的范圍界定

摘要：政府信息公開的范圍界定是政府信息公開制度的核心內容，而正確界定政府信息免予公開的范圍有助于中國的政府信息公開制度的實施。《政府信息公開條例》規定不公開事項是國家秘密、商業秘密或個人隱私，在一些特殊情況下，政府信息業也不宜公開。在立法設定、行政執法與司法審查各個環節，都要嚴格依法界定不予公開的政府信息，不能任意擴大不予公開政府信息的范圍。

關鍵詞：政府信息公開；免予公開；范圍界定；公眾知情權

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0251-03

國務院制定的《政府信息公開條例》自2008年5月實施至今已有三年多的時間了，條例實施后，遞交信息公開申請的人數不斷增多，各地法院也受理了大量的信息公開訴訟，相關爭議多圍繞著政府信息公開的范圍界定問題，也就是政府拒絕公開信息的理由是否成立。政府信息公開的范圍界定是政府信息公開制度的核心內容，本文擬結合《政府信息公開條例》的規定，分析政府信息免予公開的范圍如何界定，并從這一角度探討在中國如何建立與完善政府信息公開制度。

一、一般原則的規定

在政府信息公開方面，世界通行的一般原則是“以公開為原則，以不公開為例外”，也稱為“推定公開”原則。如美國的《信息自由法》規定，除了九項法定免予公開的內容，聯邦記錄一律向任何人公開[1] 。中國的《政府信息公開條例》并未規定“推定公開”的原則，條例總則部分第1條規定了“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例”。這可以理解為此條例的立法宗旨是發揮信息公開的積極作用，而不是限制政府信息公開。總則部分還從正反兩方面規定了政府信息公開的原則。條例第5條規定“行政機關公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則”，條例第6條強調了“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”。另外，條例第8條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”，有人稱之為“三安全一穩定”條款 [2]。這一條款是對政府信息公開范圍的限制，但條例并未詳細列明哪些事項屬于此類被限制的范疇，由于缺乏明確的判斷標準，賦予了行政機關極大的自由裁量權。在執法實踐中應該避免行政機關濫用自由裁量權，行政機關要正確界定相關信息是否屬于“三安全一穩定”的范疇，不得違反條例第5條、第6條的公正、公平、便民、及時、準確原則，不得擅自擴大不予公開的政府信息的范圍。司法機關在信息爭議案件的審理中，對行政機關以“三安全一穩定”為由拒絕公開相關信息的，應當要求被告行政機關對拒絕公開信息的根據舉證。

二、法定不公開的政府信息

《政府信息公開條例》第14條明確規定了三種類別的信息免予公開：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。” 以下對法定不予公開的信息內容作簡要分析。

（一）涉及國家秘密的政府信息

國家秘密可以稱為絕對不公開的政府信息，即此類信息除非已經解密，任何情況下都不得公開。確定某項政府信息是否是國家秘密，在中國目前要依據全國人大常委會制定的《保守國家秘密法》及國家保密局制定的《保守國家秘密法實施辦法》。《保守國家秘密法》第2條規定：“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。”具體來講，要嚴格依照法定程序確定是否是國家秘密以及國家秘密的等級及保密期限，而確定國家秘密的標準就是相關信息的內容“關系國家的安全和利益”，這是一個比較抽象的概念，對是否涉及“國家的安全和利益”，政府的判斷要接受法院的司法審查。關于對國家秘密的司法審查，國際慣例是法院一般只作程序審查，對于是否應當定密的問題，除非有證據證明行政機關有欺詐行為，法院基本上都尊重行政機關的決定 [3]。最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（征求意見稿，以下簡稱《規定》）第7條規定：“被告能夠證明政府信息已經依照法定程序確定為國家秘密，或者能夠提供有關主管部門、同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的審查、確認結論，請求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準許。”最高院的這一規定考慮了國家秘密的特殊性質，要保證涉及國家重大利益的秘密不在訴訟過程中泄漏，就要特殊的舉證規則。當然，如果法院認為相關證據材料不充分，可以要求被告補充材料。

除了法律規定涉及國家秘密的政府信息以外，行政機關制定的規范性文件規定了國家秘密的具體范圍，是對《保守國家秘密法》等上位法的具體化，這類規范性文件應以不違反上位法為基本原則，不能任意擴大上位法確定的國家秘密的范圍。行政機關制定規范性文件的行為是一種抽象行政行為，除了行政機關的自我監督以外，法院對此類行為的監督權有限，行政訴訟法規定了抽象行政行為不在受案范圍之內，法院能作的只是不適用其認為違法或不適當的規章或其他規范性文件，無權撤銷或宣布其無效。目前，行政機關應積極履行其監督職責，及時審查并清理那些不適當的規范性文件，隨著行政訴訟制度的改革與發展，應賦予法院審理并撤銷違法或不當的保密性規范性文件的權力。

國家秘密有一定的保密期限，2010年10月1日施行了修訂后的《保守國家秘密法》，修訂后的保密法明確了國家秘密的保密期限，除另有規定外，絕密級不超過三十年，機密級不超過二十年，秘密級不超過十年，保密期限屆滿的，應當自行解密。除自動解密制度外，該法還規定了主動審查解密制度，要求政府機關、單位“定期審核”所確定的國家秘密，不需要繼續保密的，應當及時解密，這一規定與公民申請政府信息公開密切相關。另外，國務院辦公廳《關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》要求，對主要內容需要公眾廣泛知曉或參與的政府信息，應經法定程序解密并刪除涉密內容后，予以公開。

（二）涉及商業秘密及個人隱私的政府信息

相對于絕對不能公開的國家秘密，涉及商業秘密及個人隱私的政府信息可以看作是相對不公開的政府信息。《政府信息公開條例》規定了行政機關不得公開涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，“但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。” 也就是說，政府可以有條件地公開與政府信息相關的商業秘密及個人隱私，下文分別進行分析。

1.涉及商業秘密的政府信息。根據1993年頒布的《反不正當競爭法》，商業秘密是指“不為公眾所知悉，能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息”。保護涉及商業秘密的政府信息是對擁有商業秘密的個人權益的維護，因為相關信息的秘密性與實用性，一旦泄漏會對權利人帶來巨大風險與損失，掌握了商業秘密的行政機關有義務對這部分信息加以保護。而商業秘密具有很強的專業性，行政機關判斷相關政府信息是否涉及商業秘密成為一個重要問題，在實踐中既要保護權利人的商業秘密，也要防止對商業秘密作擴大解釋，或以商業秘密為借口拒絕公開應該公開的政府信息。法院在審理此類爭議時，應當由被告舉證證明拒絕提供相關信息的理由。另外，根據《政府信息公開條例》的規定，即使政府信息涉及了商業秘密，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，也可以予以公開。這就要求行政機關適度裁量，因為公共利益是一個不確定的概念，行政機關享有的自由裁量權較大，其需要平衡各方利益。最高院的《規定》第6條第3款指出：“原告以政府信息涉及其商業秘密、個人隱私為由起訴的，被告應當對是否涉及原告商業秘密、個人隱私或者是否書面征得其同意舉證；因公共利益決定公開的，被告應當對認定公共利益以及不公開可能對公共利益造成重大影響的根據舉證。” 這一規定也表明行政機關要有充分的理由才能確定是否公開涉及商業秘密的政府信息。由于商業秘密的判斷有很強的專業性，有學者建議設立具有專業性、獨立性的“商業秘密專家審查委員會”，作為判斷商業秘密的權威機構[4]，筆者同意這一觀點。

2.涉及個人隱私的政府信息。個人隱私是公民個人不對外界公開的一系列資訊，中國目前的法律體系中還沒有明確的個人隱私及隱私權的法律概念，但在各類訴訟法中都確定了涉及個人隱私的案件不公開審理的原則。《政府信息公開條例》也明確規定了涉及個人隱私的政府信息不予公開，除非經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響。公民獲知政府信息屬于知情權，當其與公民的隱私權相沖突時，立法的基本原則是不予公開，正如有學者指出：“作為公民參政權的知情權，應當服從作為公民基本權利的隱私權。” [5] 這種不公開不是絕對的，例外情況就是不公開政府信息可能對公共利益造成重大影響，而予以公開的涉及個人隱私的政府信息和涉及商業秘密的政府信息一樣，政府在決定信息是否公開時有裁量權，既要不損害公共利益，又要保護正當的個人權益，一旦涉及了信息公開方面的訴訟，行政機關有義務舉證證明其不公開或公開相關信息的理由。

關于個人隱私，有一個問題值得關注，即政府官員的財產申報資料是否屬于個人隱私，如果給予肯定的回答，則政府官員的財產狀況就不屬于政府信息公開范圍，顯而易見，這樣將不利于公眾行使對國家公職人員的監督權。世界上有不少國家已經建立了比較完備的政府官員財產申報制度，這一制度也被稱為“陽光法案”，陽光是最好的防腐劑，要實現對掌握國家權力的人員的有效監督，就應當將其財產收入狀況加以公開，允許廣大公眾監督。而如果將其作為官員的“個人隱私”不予公開，社會各界無法通過這一途徑對公權力進行監督，這與規范公權力，保護公民權利，建設社會主義法治國家的目標背道而馳。

三、免予公開政府信息的特殊情況

除了上文討論過的幾類免予公開的政府信息以外，在特殊情況下，政府信息也不宜公開。

《政府信息公開條例》第13條規定，除了行政機關應當主動公開的信息外，“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。” 這一規定是否為政府信息公開的申請人設定了嚴格的條件，即“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，這種“特殊需要”的標準如何判定，是《政府信息公開條例》實施后理論界與實務界都比較關注的問題。國務院辦公廳《關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》第14條規定，“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。”最高人民法院的《規定》第8條指出：“申請獲取相關政府信息是否根據自身生產、生活、科研等特殊需要，由原告履行證明義務。” 實踐中有些法院以申請事項不屬于申請人生產、生活、科研的特殊需要為由駁回了申請人的訴訟請求，可見，已經有法官把這種“自身生產、生活、科研等特殊需要”納入到了司法審查的范圍，作為確定政府信息公開范圍的一個條件。國務院辦公廳的《施行意見》似乎也表明了行政機關的立場，將申請公開的信息是否屬于申請人的特殊需要作為審查的內容，這無疑擴大了不予公開的政府信息的范圍。有學者指出：“世界范圍內沒有任何一個實施政府信息公開的國家和地區對政府信息公開申請人的申請資格和申請理由加以限制。特別是，如果加以限制，則政府信息公開法與傳統上的行政程序法就毫無區別，制定政府信息公開法的意義也就蕩然無存了，因為，只有傳統的行政程序法才要求申請公開信息的當事人必須與相關信息存在利害關系，而政府信息公開法的出現正是要取消這種在利害關系上的資格限制。”[6] 這種觀點有一定代表性，也和國外立法對申請人申請公開政府信息時不做資格上的限制相一致。

筆者認為，《政府信息公開條例》的規定并沒有明確要求申請人在申請政府信息公開時，要同時提供證據表明其申請行為是“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”（見條例第20條），但條例第13條的規定的確是對信息公開申請人的一定限制，如何理解這一限制應該考慮《政府信息公開條例》的立法目的，行政機關判斷申請公開的政府信息是否“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，宜做廣義解釋，應主要審查被申請公開的信息是否屬于秘密或隱私，而不要以此為由來擴大不予公開信息的范圍，將大量的信息公開申請人拒之門外。另外，法院對此類信息公開爭議案件進行審查時，應要求行政機關舉證證明申請人申請公開的政府信息與申請人的生產、生活、科研等特殊需要無關，如果行政機關不能提供證據證明其主張則承擔敗訴后果。隨著中國政府信息公開制度的不斷發展與完善，應當在立法中規定允許任何人要求行政機關公開未被法律明確免予公開的政府信息。

四、結語

明確界定政府信息免予公開的范圍對建立科學、完善的政府信息公開體系具有重要意義，在行政機關的執法實踐中，要嚴格依法界定不予公開的政府信息，不能濫用自由裁量權，任意擴大不公開政府信息的范圍。中國的政府信息公開制度剛剛起步，也像其他國家一樣，要經歷一個逐步發展、完善的過程，隨著這一制度的不斷完善，免予公開的政府信息范圍會逐步縮小，這一制度會朝著規范行政權力，保障公民權利的方向發展。

參考文獻：

[1] 王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995：962.

[2] 賀詩禮.關于政府信息免予公開典型條款的幾點思考[J].政治與法律，2009，（3）.

[3] 江必新，李廣宇.政府信息公開行政訴訟若干問題探討[J].政治與法律，2009，（3）.

[4] 章劍生.陽光下的“陰影”——《政府信息公開條例》中“不公開事項”之法理分析[J].政法論叢，2009，（6）.

[5] 劉飛宇.行政信息公開與個人資料保護的銜接——以中國行政公開第一案為視角[J].法學，2005，（4）.

[6] 呂艷濱.行政訴訟的新發展[M].北京：中國社會科學出版社，2008：184.

[責任編輯 王玉妹]