淺談中國養老保險基金的籌資問題

摘要：在20世紀末中國已步入老齡化社會，并且老齡人口正在快速增長。據《中國人口老齡化發展預測研究報告》上指出，到2016年，中國老齡人口預計達到2.1億，到2039年將達到4.1億。人口老齡化將會帶來一系列的社會問題，其中首當其沖的就是養老問題。采取何種辦法來解決養老問題將是國家重要的任務之一，而養老問題中的核心就是要解決養老金的籌資問題，能否順利籌集到養老金是發放養老金的重要前提。然而在養老保險基金籌集的實踐過程中，出現了一些亟待解決的問題。研究這些問題，對于完善養老金籌資體制，解決工作中出現的實際困難都具有積極的意義。

關鍵詞：中國；養老保險基金；籌資

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0076-02

緒論

社會保障制度是一項重要的經濟保障制度，是社會運行的“安全閥”和“減震器”。社會保障制度能否良性運行，關系著國家的長治久安，因而世界各國對于社會保障的發展給予高度的重視。養老保險是社會保障的重要組成部分，所謂養老保險，是指國家和社會通過建立相應的法律制度，為保障勞動者在離開勞動崗位以后，能獲得國家的基本生活保障的一種制度。養老保險制度實施的重要前提就是籌集到充足的養老保險基金，因此，完善養老保險基金的籌資模式，關系著每一個人的切身利益，關系著社會的良性發展，關系著中國構建和諧社會的進程。

一、現階段中國養老保險基金籌資出現的問題

1.覆蓋率低。國家實施養老保險的初衷，是想讓養老保險覆蓋到更多的公民直至全體公民，國家能為全體公民提供基本的養老保障，讓全體國民都能享受到經濟發展的成果。然而現階段，中國養老保險的覆蓋面卻非常窄，在中國，城鄉二元經濟結構長期存在，造成基本養老保險被人為分割。主要體現在兩個方面：第一，現今養老保險的覆蓋面主要集中在城鎮，而廣大農村地區還沒有被覆蓋。據統計，到2011年底，全國大約有8 000萬農民參保，而中國的農村人口已經超過了8億，兩者數量相差甚遠。第二，即便是在城鎮，覆蓋的對象也主要是國有企業和集體企業，其他非公有制企業，雖然也要求它們為員工參保，但是由于種種原因，參保的企業很少，或者全部員工都不參保，或者只選部分員工參保以應付檢查，造成了養老保險金繳費的減少。到2011年底，中國參加養老保險保的人數達到2.35億，但是養老保險體系覆蓋的人數僅占全國總人口的17%，絕大多數公民依然排除在養老保險體系之外，同時中國的覆蓋率低于國際勞工組織確定的20%的最低標準。

2.企業逃費現象嚴重，收繳率低。養老保險基金的征繳是養老保險制度運行的核心。而中國養老保險基金的收繳率卻呈逐年下降的趨勢，原因主要在于企業的繳費率不高，逃費現象嚴重。一方面，在養老金繳費中占有很大比例的國有企業多數效益下滑，處于虧損狀況，無力繳納養老保險費用，另一方面，繳費率過高使得大多數其他所有制企業望而卻步。由于參保的企業要承擔為在職職工和已退休人員（主要是內退人員）積累養老金的雙重任務，繳費率必然高于承諾替代率的繳費水平，因此，企業會負擔嚴重。目前企業的平均繳費率為23%，高于世界水平13個百分點，高于國際警戒線3個百分點，如此高的繳費率使不少企業不得不打消參保的念頭，因為以較高的費率參保無疑會增加企業的成本，降低企業的競爭力。何況，逃避繳費，減少成本的動機在其他所有制企業中普遍存在。世界銀行在2010年調查發現，中國城鎮職工的實際養老保險繳費率大概為工資總額的14%，而名義繳費率為26.5%，實際繳費率只占名義繳費率的一半，造成大量的養老保險資金的流失。而社會保障機構為了彌補缺口，不得不提高繳費率，導致一種惡性循環。

二、完善養老保險基金籌資思考

（一）擴大覆蓋面

如前所述，中國養老保險的覆蓋面還相當低，城鎮覆蓋率僅58%左右，而在農村更是有超過七成的農業人口未被覆蓋。因此，要想增加養老金收入，充實養老保險基金，提高征繳率，就必須擴大養老保險的覆蓋范圍。筆者認為下一階段工作重點對象應當是城鎮靈活就業人員。

所謂靈活就業，“就是指勞動時間、收入報酬、工作場地、保險福利、勞動關系等方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的傳統主流就業方式的各種就業形式的總稱。”因此，凡是城鎮國有、集體事業離崗，下崗人員、城鎮失業人員、個體工商戶、進城務工人員及自由職業者都可稱為靈活就業人員。這些人員在為社會的發展做出了很大的貢獻，但時至今日，其中絕大部分的人卻還沒有被養老保障體系所覆蓋，同時，城鎮化進程的加速，大量農村人口進入城市務工，第三產業得到迅速發展，這就使得城鎮就業人員的數量在直線增加，如果不保護這一群體的權利，就會損害公民的合法權益，不利于社會養老保障制度的貫徹實施，而且有礙于共建和諧社會的發展進程，所以將靈活就業人員納入養老保障體系就顯得非常的必要。

為了使靈活就業人員的基本權益得到保障，也為了使養老保障制度真正落到實處，更為了平衡國家長期的財政收支，筆者建議有如下的幾點對策：（1）在政策上給予優惠，以支持各類靈活就業人員參保。靈活人員進行參保帶有很大的主觀性意識，也就是說作為既是繳費者又是直接受益者的靈活就業人員，他參保的動機主要是所得是否大于所費，如果大于所費，則有參保的動力。因此在政策上，應當把握靈活就業人員的心理，實施優惠政策，讓靈活就業人員以低于企業職工的費率繳費，在退休后能獲得與企業職工相同的待遇。增加靈活就業人員參保的積極性。（2）國家在財政上給予適當補助。由于大多數靈活就業人員的收入水平低于企業職工的收入。因而在吸收他們參保時，繳納的費率應低于企業職工繳納的費率。處于公平性和激勵因素的考慮，靈活就業人員退休后應與企業職工享受同等的退休養老待遇，這樣必然會出現資金的缺口，國家對此應當早作籌劃，未雨綢繆。（3）國家在財政上給予適當補助。由于大多數靈活就業人員的收入水平低于企業職工的收入。因而在吸收他們參保時，繳納的費率應低于企業職工繳納的費率。處于公平性和激勵因素的考慮，靈活就業人員退休后應與企業職工享受同等的退休養老待遇，這樣必然會出現資金的缺口，國家對此應當早作籌劃，未雨綢繆。

（二）拓寬籌資渠道

要想解決空賬問題，做實個人賬戶，就必須擴寬籌資渠道，增加養老保險基金的收入。在籌資方面，政府應當是責任主體，起主導作用。政府可以采取以下措施來充實養老保險基金。

1.落實國有股減持政策，充實社會養老保險基金。2001年6月國務院頒布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，其中規定國家擁有股份的股份有限公司向投資者首次發行和增發股票時，應按照融資金額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。因此，我們可以把減持國有股作為籌集社保資金的一個重要方法和手段。從理論上來說，如果按10%的比例變現，在全國現有國有資產約10.2萬億元中，能有大約1萬億元進入到社會保障基金中，這樣養老保險基金將得到極大的充實。當然，由于國有減持股方式會對不同利益主體產生不同的影響，因此，減持國有股必須謹慎。在實行國有股減持時，西方各國一般都采取立法現行的措施，以保障行為的合法化、規范化，系統化。而中國目前立法層級混亂，應當加快國家立法步伐來保證減持國有股政策的實施。

同時，中國應該確定國有減持股的交易方式和范圍。通常來說，交易的方式必須事先以法律的形式規范。而交易的范圍，應該依據各國的國情而定。根據中國的特殊的國情，凡是涉及公共利益的企業應當采取適當的限制措施加以保護，而凡是競爭性行業的國有股應當被普遍減持。國家的重點應當是發展基礎壟斷型行業，重要的國計民生行業，確保公有制占主體地位，而競爭性行業應當通過市場機制優勝劣汰，來達到資源的有效配置。

西歐幾個主要發達國家國有減持股的減持方式：

2.發行養老保險國債。發行養老保險國債，實際上是將現在養老保險方面的欠款用將來的財政收入來償還，達到延期支付養老金的效果。就現階段的國情而言，發行養老保險國債來籌集養老保險基金是一種可行性的選擇。據統計，截至2006年6月，中國城鄉居民人民幣儲蓄存款達到了16.3萬億元，由于各方面的原因，絕大多數居民只是將儲蓄存入銀行，而未進行別的理財活動。而銀行的利率顯然低于國債的利率，同時，國債由于是政府發行，穩定性又為居民所廣泛認可。因此，如果發行養老保險國債，必會收到投資機構和居民的歡迎，這樣，既能擴大當前的消費，又能解決當前養老金匱乏的局面。

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