農村金融破與立

農村金融問題的解決，需從全局出發，重新考慮發展思路，明確權責，構建商業性、政策性、合作性金融并存的金融組織體系，建立一整套有別于城市金融的差異化監管制度。

經歷6年的潛心摸索，浙江麗水的局部改革終于獲得高層認可，成為人民銀行確立的全國唯一的農村金融改革試點。

今年3月30日，中國人民銀行和浙江省政府聯合發文，決定在浙江省麗水市開展農村金融改革試點，意在為未來的農村金改探索出可供復制的新路徑和模式。

在中國高層集體換屆之際，各類地方金融改革遍地開花，麗水農村金融改革試點的確立并未引發各界的廣泛關注，但部分資深金融界人士對此則頗為看重。國務院參事夏斌曾對記者表示，麗水改革的意義甚至大于溫州金改。

與溫州、深圳前海金改不同，麗水農村金融改革的開端實為2006年。其特色項目銀行卡助農取款服務、林權抵押貸款和農村信用體系建設等，在經歷多年摸索后，目前正在由單一點的實驗向全市推開，并形成農村金融的區域綜合體。

麗水金改由中國人民銀行麗水市中心支行（下稱人民銀行麗水中支）牽頭，改革總體方案初稿已形成，正在修改和完善中。人民銀行麗水中支金改辦主任吳振勇稱，方案最快于明年初上報。

10月10日，央行副行長潘功勝攜同相關司局負責人前往麗水調研，對金改給予很高期待。而這場自下而上的局部探索，能否推進新一輪的農村金融改革，業界在抱有期待的同時，亦不乏擔憂。

記者深入調查發現，當前麗水金融改革推行的各項舉措，其本質是農村金融服務手段和技術產品的創新，是在現行政策框架范圍內的制度整合和有限探索，鮮見真正意義的“重大突破”。

麗水金融改革的現狀恰恰是中國農村金融改革的縮影。

工行、建行等國有銀行啟動商業化改革后，全面撤并農村地區金融服務網點，城鄉二元金融格局逐漸加深并固化。為打破這一格局，填補農村金融服務空白，2004年以來歷屆中央一號文件和國務院重要會議，都將農村金融改革列為重要議題，2008年中共中央明確提出了建立現代農村金融制度的具體要求。

但近幾年改革成效有限。銀監會金融空白鄉鎮覆蓋計劃已流產。在金融服務最薄弱的縣域以下農村地區，農信社高度壟斷。伴隨著農信社改革和利率市場化推進，農信社亦出現服務上收跡象。而農村地區金融準入門檻一直未能實質性放開，農村金融組織發展過度倚重商業性金融，忽視合作性金融和政策性金融的培育，農村金融監管制度、層級混亂。中等偏低收入農戶金融服務孱弱的現狀未見根本改觀。

一位長期參與中央農村金融政策制定的人士認為，農村金融問題的解決，需各方從全局出發，重新考慮發展思路和路徑，明確權責，構建商業性、政策性、合作性金融并存的金融組織體系。同時，加強農村金融監管，合理分配金融監管職責，豐富和創新監管手段，建立一整套有別于城市金融的差異化監管制度。

搭建基層金融網絡

麗水市位于浙江省西南部，近90%土地面積為山區，農村人口占80%左右，屬于發達省份的欠發達地區。探索農村基礎金融服務新方式是此次金改試點的重要內容。

基礎金融服務即“存、貸、匯”業務。2000年前后，隨著四大銀行商業化改革的啟動，大型金融機構集體撤并縣域以下網點，造成農村地區金融服務逐漸衰落、金融服務短缺現象加劇。

麗水試點則首先著眼于偏遠山區農民取現難。據人民銀行麗水中支行行長孔祖根回憶，2008年在山區村莊調研期間，發現農戶距最近的金融機構物理網點較遠，農民各種涉農補貼種類繁多、分散、額度小，取現不便。

于是， 2010年上半年人民銀行麗水中支將改善“取現難”的試點方案報至總行，后獲央行支付結算司批準。申報方案中將這項試點內容稱為“小額取現”，但總行出于和銀監會業務交叉的考慮，將其改名為“銀行卡助農取款服務”。

該業務的具體操作流程為：由中國郵儲銀行麗水分行和麗水農信社分片包干，在轄區內行政村指定商店安裝POS機終端，持卡農戶刷卡后，其卡內資金轉入商店老板賬戶，商店老板再以現金墊付給取款人，實現了脫離傳統商業銀行網點的小額取現。目前，由于商鋪老板每天預留現金數額有限，每張借記卡限額一周最多取現三次，每次最高額度為1000元。

據人民銀行麗水中支統計，截至今年9月末，全市共在2114個行政村設立了助農取款服務點，累計辦理小額取現49.3萬筆，金額9291.66萬元，實現農村全覆蓋，小額取現“不出村、零成本、無風險”。

這項業務本質上是支付結算業務在農村地區的延伸，有效改善了農村支付服務環境。據了解，自2010年起，人民銀行先后在重慶、山東、浙江、湖南、陜西等地組織開展試點，當前已在全國范圍推開。人民銀行支付結算司司長勵躍近期向媒體表示，希望2013年實現助農取款在全國鄉鎮、行政村基本覆蓋。

按照中國銀監會的一貫思路，滿足農村地區“存、貸、匯”基礎金融服務，必須依托物理網點輻射。但銀監會的這一思路是否符合中國農村金融的實際情況，則值得反思。

對此，一位長期關注中國農村金融改革的國際金融組織專家認為，隨著科技進步和互聯網快速發展，無網點銀行最大的技術障礙已經解決。擺脫傳統物理網點全覆蓋的陳舊思路，發展低成本、廣覆蓋的無網點銀行，并合理拓展金融服務的種類，是解決農村基礎金融服務的主流趨勢。

打通信貸供需通道

支付結算渠道的延伸僅能滿足農村地區有限的基礎金融需求。一直以來，貸款難是農民金融服務的核心難題。目前，麗水金融改革的另兩項重點即在探索農民有效抵押物創新和農村信用體系建設，以打通信貸供需雙方之間的“任督二脈”。

據人民銀行麗水中支統計顯示，近三年，麗水市涉農貸款平均增速43.5%，高出全省平均水平12.3個百分點，也高于全國平均水平。孔祖根說：“這得益于林權抵押貸款開展和農村信用體系建設等基礎金融服務工作。”

麗水市林權制度改革始于2006年。麗水市林業局副局長朱國橋稱，當時麗水市林權管理比較落后，改革初衷是解決農民致富資金來源難題。為此，麗水林業局等部門相關人員先后前往福建調研，并研究制定改革方案。

改革剛一啟動，便遇到山林面積大、林業資產評估難的困境。為此，麗水林業局將實測和估算相結合，用數理統計的方法計算每家農戶山林資源。按照不同類型林地不同價格進行評估，建立起覆蓋全市的森林資源信息系統。

麗水市林業局林改辦主任李秀旺透露，起初商業銀行并不認可林權作為抵押物進行貸款，為推行林權抵押貸款業務，政府成立了森林資源收儲中心和林權交易中心，分別提供林權抵押貸款擔保和林權流轉交易平臺。

相關配套制度的逐漸完善，使得林權抵押貸款余額由2008年年底的2.8億元增加至2012年9月底的29億元。目前麗水市林權抵押貸款的具體形式主要有三種：一是以“信用+林權抵押”的方式核定最高貸款額度，提供小額循環貸款；二是林權直接抵押貸款；三是林權收儲中心擔保貸款。

當前29億元存量貸款中，90%左右為第一種類型。受制于林權流轉困難和林權收儲中心擔保逐步退出，后兩者貸款模式遭遇瓶頸。近幾年，林權抵押貸款最早開展試點的麗水市龍泉縣，便出現林農違約，銀行無法處置抵押物的案例。泰隆銀行麗水分行副行長丁業強坦言，林權抵押并不像城市房屋抵押，銀行能按照信貸合同處置抵押物，其實為“假抵押”。

在林權抵押制度尚在完善成熟的過程中，麗水金融改革的相關部門正在醞釀推行土地承包經營權抵押貸款試點。在其看來，土地是農民最核心的資產，若能將其盤活，將對解決農民貸款發揮更大的作用。

據了解，人民銀行已與中央農村工作領導小組（簡稱中農辦）進行溝通，希望消除中農辦對于農民失地而帶來農村地區社會安定的擔憂。一位中農辦權威人士對記者表示，中農辦之所以態度謹慎，原因有兩個：一是土地承包經營權是農民作為集體經濟組織成員無償獲得的，其流轉將涉及農村基層組織和社會管理制度調整，不能單純視為一般抵押物；二是《擔保法》《物權法》明文限定，土地承包經營權不能抵押，法律底線尚難逾越。

制度阻力尚未消除，但麗水市已開始行動。近日，麗水金融改革相關部門已啟動土地承包經營權抵押貸款相關層面的法律、制度研究，同時調查麗水市農民收入對土地的依賴程度，為開展此項試點積極籌備。

重構金融組織體系

在孔祖根看來，經過這幾年一系列金融基礎設施建設，麗水農村金融“三級公路”已提升至“一級公路”，未來要建成“高速公路”，通過良好的金融基礎設施吸引金融機構進駐農村。

麗水農村金融改革提出改革的總體目標是建立多層次、低成本、廣覆蓋、適度競爭、商業運作的現代農村金融服務體系。

麗水市下轄1區8縣，縣域地區四大行、農信社和郵儲銀行已經設立網店，其中共計5家村鎮銀行、6家小額貸款公司，泰隆銀行和稠州商業銀行也陸續在縣域設點，不過縣域以下仍然為農信社一家獨大。上述銀監會麗水監管分局副局長稱，當時在縣域設立村鎮銀行的初衷，是希望產生“鯰魚效應”，促進縣域及以下區域金融服務延伸。但是事與愿違，村鎮銀行因為各種原因，缺乏活力，未達到預期效果。

可見，麗水金融改革在金融組織方面仍倚重商業性金融，忽視政策性金融，合作性金融發展嚴重不足，這也是幾年來中國農村金融發展的基本特點。早在2008年中央出臺關于推進農村改革發展若干重大問題的決定，提出建立現代農村金融制度，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融體系。

國務院研究發展中心2009年前后調查顯示，中國農村金融需求旺盛，但只有32%的農戶能獲得正規渠道貸款，在有金融需求的農戶中仍有40%以上不能獲得正規信貸支持，同時農村中小企業貸款難的問題依然突出。

為填補銀行商業化帶來的金融空白，2007年人民銀行主推的商業性小額貸款公司破土而出，銀監會也提出了發展新型農村金融組織，服務空白鄉鎮的政策目標。經過幾年發展，小額貸款公司已達到5600家左右，村鎮銀行已超過1000家，數量和貸款規模快速增加。不過小貸公司和村鎮銀行卻偏離了政策設計者的初衷，即集中在縣域開展業務，進一步下沉鄉鎮等農村地區缺乏動力。

顯然，總結2007年以來農村金融改革的成效，在機構布設和服務方式上，相關部門側重發展商業性金融。商業性金融最大的特點是追逐利潤，其效益考核機制和服務“三農”目標相互對立，這加劇了金融機構在農村地區的“抽水”效應。長期以來，商業性金融機構縣域以下網點主要任務是吸收存款，放貸權限小，大量存款資金通過高效率銀行體系，幾乎毫無限制地轉移至經濟發達地區，這成為農村地區資金外流的主要通道。

而從國際成熟經驗看，在任何發達國家和地區，合作金融和政策性金融是解決農村地區相對弱勢信貸需求主體主流方式，甚至占據著農村金融市場40%左右的份額。合作性金融的特征是自發和民主，有政府的扶持和監督，不以利潤最大化為目標，且帶有互助、服務、互相救助的特征。但中國合作性金融現狀是發展滯后、無序混亂、監管缺失。國際金融組織專家認為，中國合作金融之所以曾出現大面積風險，與農民知識、經驗水平有限和民主的有限性有關，政府也沒有為合作金融提供生存的基本條件和土壤。

他認為，泰國經驗值得借鑒，即首先成立主管農業合作金融機構的相關部門，提供合作金融發展的制度保障，并定期進行嚴格審計，違規經營者可提交司法部門處置。

除了合作性金融，中國農村金融政策性邊界切分不清晰。凡是商業可持續的，應該放寬金融準入，留給商業性機構。商業化經營無法提供服務的，如果確實需要金融服務，要通過財政的方式解決，這屬于政府職能。

“溫州因危機觸發改革，而麗水改革水到渠成。”孔祖根說。2011年人民銀行麗水中支在總結麗水農村金融創新實踐的基礎上，提請麗水市政府，提出爭創“全國農村金融改革試點”的設想，多次制訂、修改和上報改革相關方案。

后經人民銀行研究局現場調研和研究，基于前期點狀試點已取得一定成效，人民銀行同意麗水的申請。可見這次改革試點并非人民銀行自上而下推動，亦非最高決策層對農村金融改革的統籌安排。上述人民銀行有關負責人坦言，人民銀行啟動這項工作，而金融改革涉及很多部門，不同部門要從各自角度推動。

推行差異化監管

要構建新型農村金融組織體系，必然要求配套監管制度的改革。而現實中，監管政策及制度已在某種程度上表現出對農村金融發展的不適應性。

以村鎮銀行監管為例，為順應國務院開放民營資本進入金融行業的政策，銀監會將村鎮銀行主發起行持股比例由20%降低至15%，但同時仍舊對村鎮銀行實行并表監管。這意味著主發起行持有15%股權，需承擔100%責任，進而造成村鎮銀行決策鏈條較長，經營活力受限。

業內人士評價，這真實反映了相關部門“重風險，輕發展”的思路。

而在麗水當地，盡管農村金融改革已搞得轟轟烈烈，但縣域金融監管仍基本缺失。一位銀監會麗水監管分局中層人員坦言，隨著縣域及以下金融機構數量逐漸增加，監管壓力與日俱增，人手緊張、矛盾突出。

麗水面臨的金融監管難題實為全局性難題。目前，基層監管力量的不足已反向制約了農村金融的發展。

上述中央農村金融政策制定人士認為，問題的癥結在于監管和發展職責由同一部門承擔，相關部門必然因為忌憚風險而限制發展。解決之道是，將監管和發展職責賦予不同部門，制定一整套有別于城市金融的差異化監管制度。

首先，在監管制度方面，農村金融和城市金融有著本質的差異，目前農村金融監管套用城市金融監管制度，錯位明顯，要根據不同金融活動的特質制定不同監管制度。其次，對于監管人手不足的難題，一方面可以著力增加人手；另一方面不妨嘗試將縣域及以下銀行、保險、證券等金融領域監管責任集中統一歸入人民銀行系統，由人民銀行代為監管。此外，小型金融機構的發展一定要輔之以市場退出機制，加強監管和市場退出機制這兩條缺一不可。人民銀行有關負責人認為，不能因為監管力量不足而限制中小金融機構發展。另外，存款保險制度的建立和金融機構退出機制也是一種監管的補充，可以減輕監管部門的監管壓力。

麗水農村金融改革剛剛啟動，局部性的改革能否成為推動全局性農村金融改革的樣本，尚需進一步觀察。一位決策層人士總結稱，回顧過去十年中國農村金融改革歷程，相關部門改革推進遲緩，尚未獲得突破性進展，改革不盡如人意，甚至尚未“破題”。可見未來農村金融改革任務依然繁重而艱巨。

用人民銀行麗水中支行行長孔祖根的話說，目前，麗水農村金改 “只是在自留地里面自行摸索，尚未突破現有的政策和法律”。金融改革停留在服務方式和手段的創新，缺乏頂層設計和制度安排，這是今年以來全國各地區域性改革的共性，亦是此類金融改革遇到的最大瓶頸。

當前，中國經濟正處在轉變增長方式、縮小城鄉差距的關鍵階段，農村金融在農村經濟改革中發揮著核心作用，農村金融改革的成敗一定程度上左右著農村經濟改革成效。如此看來，決策層及相關部門迫切需要全面梳理和權衡政策得失，重新調整改革思路和方向。