政府監管體制的若干問題探究

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中圖分類號：D625 文獻標識碼：B文章編號：1008-925X（2012）11-0050-02

摘 要 政府監管是矯正市場失靈問題的有效手段，對社會經濟的發展起著重要作用。目前，中國政府監管體制還存在監管主體的合法性缺失，監管體制不暢等。因此，應健全監管法律體系，加強行政組織法的立法活動，從根本上抑制權力的失控；深化政府機構改革，建立歸屬于國務院直接領導的監管機構，加強政府監管機構的獨立性，真正實現對市場主體的調控功能。

關鍵詞 監管體制；缺失；機構設置；完善

政府監管在政府行政結構中扮演著重要的角色，對社會經濟發展影響至關重要。伴隨著市場經濟的深入及監管體制在我國的確立和發展，需要從全局高度來思考整個政府監管體制，重新對現有的監管機構進行定位。認真反思現行監管機構的法律地位，提出下一步戰略對策和建議。

1 對我國政府監管體制的審視

目前政府監管雖然日趨完善，但其仍未能有效治理 “市場失靈”，具體表現在對經濟性監管和社會性監管的無力。在經濟性監管領域，監管機構和壟斷行業角色錯位，成為被監管者的代言人。在社會性監管領域，消費者健康受到威脅，執法不嚴，違法不究的現象時有發生。這些負面事件顯現出政府監管責任的缺失。

2 我國政府監管機構尚存在的弊端

2.1 政府監管機構的合法性存在質疑：

合法性原則是指所有的監管機構的職權的運作以法律為界限，違法的監管行為受法律的追究。合法性原則既是樹立監管機構獨立性和權威性的需要，又是保障被監管者合法權益的需要。我國的行政管理體制改革一直缺乏完善的法律環境。在發達國家，進行一項行政改革，必須進行長時間的立法工作。我國迫于經濟體制改革和管理體制改革的緊迫形勢，目前大部分監管機構在成立或改組時沒來得及經過深思熟慮的立法過程，而是根據全國人民代表大會通過的《關于國務院機構改革方案的決定》設立的，具體的授權依據則是國務院的 “三定方案”，而“三定方案 ”既不是法律，又不是行政法規，其授權的效力本身值得懷疑。

2.2 政府監管機構之間權力體制運行不暢：

以食品監管為例，在食品的生產、流通、消費的過程中，不同監管部門各管一段的監管模式。即農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的監督職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。現行法律法規雖然對各部門的職責進行了明確劃分，但在實踐中依然出現以下問題：

一是權力分配過于分散，多頭管理不易協調。食品藥品監管部門是新成立的部門，為國務院直屬的二級部門 ，農業、衛生、工商、質檢等正部級機關的協調存在一定難度。

二是監管層次過多，行政效率低下。食品安全監管目前形成了一個政府食品藥品安全協調委員會 ——食品藥品監督管理部門——相關職能部門四個層次的監管網絡，“食品安全協調委員會”，是就某一問題進行協商的地方，委員會作為一個虛設機構，對各職能部門顯然沒有領導權，這種多層級的食品監管格局顯然不利于監管效率的提高。

三是責權不明確。在各個環節都有相關部門監管的前提下，食品藥品監督管理局所承擔的 “綜合監管 ”職責邊界不清。

3 政府監督體制改善的思路建議

3.1 以行政組織法為依據，各行業監管法為主干，構建我國監管法律體系。 法律是監管機構合法地位和監管權力的來源，是監管機構依法獨立行使職權、有效履行監管職責的保障。“三定方案 ”只是中國經濟體制改革過程中的特定產物，不具有法的屬性，盡快制定行政組織法以明確監督機構合法地位是當務之急。通過組織法明確監管機構的法律地位、組織結構、監管目標、職能范圍、監管工具以及監管程序，不僅為監管機構的產生與運行提供合法性基礎，確保其執法的權威性和安定性，而且為規范、控制以及評估監管機構的行為提供法律依據。明確市場監管法，如銀行監管法、證券法、保險法等基礎地位，加快目前尚未建立起來的諸如中介機構監管法、關聯交易監管法等法律的立法進程，爭取在最短的時間內完善各個行業的監管法律體系。

3.2 建立完善的行政程序制度和外部監督機制。 一方面，從程序著手規范行政監管的執法行為，建立強制性聽證制度為被監管對象和相關利益主體搭建事前救濟通道，建立信息公開制度最大限度地強制行政機構公開其內部信息；另一方面，必須加大行政違法行為的法律責任。健全行政問責制，擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍，建立全方位的事后保障機制，當然實現這一制度的最終落腳點在于健全的低成本的司法審查制度和行政賠償制度。

3.3 建立直接隸屬于國務院的垂直監管模式。 所謂垂直監管是在國務院直接領導的監管機構下設立若干分支機構進行監管，單獨設立的監管機構，集監管職能于一體，獨立于政府部門，具有較強的權威性和中立性。監管機構的經費來源，既可以來自于財政撥款，也可以來自于被監管主體繳納的費用。垂直監管模式乃目前世界各國普遍采用的最佳模式。我國在對壟斷行業監管體制新一輪改革中，垂直監管模式初具形態。如在電力改革中，國家電力監管委員會的成立，是我國壟斷行業管理體制改革的重大突破，表明了政府對壟斷行業實施公正、透明和專業化監管的政策取向。然而除了壟斷行業的監管體系建設外，我國在金融、環保、食品與藥品等領域建立的專業監管機構，在很大程度上還是沿襲了市場經濟條件下的政府部門模式。但是，政府監管同傳統的行政管理不同，必須按照依法行政原則，做到公正、透明、專業、獨立，其中，最重要的就是要獨立。公正即監管規則應對各種市場主體公平對待，要充分考慮投資者、消費者、被監管企業的利益和國家的社會目標，以公正的原則協調可能的利益沖突；透明即監管內容必須明確，監管的程序、實質的決策結果及依據必須公開，有中立的仲裁機制以處理監管者與被監管者間的分歧；專業即需要監管機構有一支包括經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成穩定的專家隊伍，以更好地克服監管者和被監管者的信息不對稱；這里的獨立，首先是指獨立于政府部門；其次是指監管機構的組成人員有一定的穩定性，不因政府部門的人事變化而發生變化；其三是指獨立于利益團體，與被監管主體、投資者和消費者保持一定的距離，以保證其中立性；其四是獨立于其他社會團體和機構，尤其是政府主管、主辦的新聞媒體和普通的大眾傳媒，不為新聞導向所左右，以保證其公正性和獨立性。

參考文獻 

[1] 何朝暉，黃維民. 政府監督與企業社會責任承擔問題研究[J].合肥工業大學學報（自然科學版），2009，11

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