武漢城鄉低收入群體救助方式比較研究

摘要：救助低收入群體既是社會管理的重要內容之一，也是調整收入結構的重要步驟。由于導致收入偏低的城鄉差別較大，救助方式也必須城鄉有別。文章以武漢市為例，分析了城鄉低收入群體的基本特征，認為應該以促進就業為重點，進一步優化城市低收入群體救助體系：以技能培訓和信貸扶持為重點，進一步完善農村低收入群體救助體系，增強救助措施的針對性，幫助其提高增收能力，走出低收入困境。

關鍵詞：城市低收入群體：農村低收入群體：社會救助

中圖分類號：C913.7（263）

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544（2012）10—0115—05

“十二五”期間，政府將在“限高、擴中、提低”上同時出手，著力解決收入差距過大的問題，其中，“提低”最具緊迫性，也具有深遠意義。救助低收入群體的根本目的是要增強其增收能力，提高收入水平，使其走出困境。由于城鄉低收入群體的特點不同，采取的救助手段也應該各有側重。在此，以武漢市為例，比較分析城鄉低收入群體的基本特點.并提出城鄉有別的救助思路。

一、武漢市城鄉低收入群體的整體狀況

武漢市素有“東方芝加哥”之稱.建國以后，武漢市的經濟水平長期位居我國前列。然而，從上世紀90年代開始，武漢市的經濟狀況下滑，GDP總量已經退居前10名以后，人均收入水平相對較低，被列為中國十大失落城市之一。與之相對應.武漢市的低保標準也很低，下表顯示，武漢的城市低保標準在全國36個中心城市中，僅排到第16位。進一步研究發現，武漢市城鄉低收入群體表現出如下特點：

（一）武漢市城鎮低收入群體現狀及特征

改革開放以來，武漢城鎮居民生活整體水平有大幅度提高.城鎮居民人均可支配收入由1978年的359.04元增加到2011年的23720元.居民人均消費支出也由320.64元增加到17140.96元，但城市低收入群體的生存狀況依然不容樂觀。

第一，收人增速緩慢，且與全市平均水平差距呈擴大之勢。2011年.武漢市城鎮居民人均可支配收入23738.09元，其中，人均工資性收入16138.34元，占家庭總收入比重6014%。其次是轉移性收入（835.35元，29.3%）和經營凈收入（2302.97元，8.6%），財產性收入僅460.93元，占家庭總收入比重為1.7%。

對武漢市低收入群體而言，由于工資性收入所占比重（85.91%）高出平均水平25.51個百分點，財產性收入所占比例偏低（0.37%），因而，近幾年來工資增長緩慢且通脹居高不下的狀況對低收入群體影響巨大。盡管武漢市城鎮居民財產性收入占家庭總收入的比重不高，但一些中高收入群體財產性收入的快速增加，拉開了其與低收入群體的收入差距，低收入群體收入水平與武漢市平均收入水平的差距不斷擴大的趨勢還在延續，如下圖所示，武漢市低收人家庭平均月收入占城市居民家庭平均收入的比重由2005年的43.89%，下降到2010年的32.22%。

第二，城鎮低收入家庭消費層次不高，受通脹影響明顯。低收人家庭的消費支出結構以吃、穿等基本生活消費支出為主，享受和發展消費比重明顯偏低。食品消費以吃飽為主.質次價低。主要食品消費量僅糧油類與全市平均水平持平，其他食品，如鮮瓜、果類，鮮奶品、糕點類等高質量食品消費量與全市平均水平存在較大差距。因此，食品類價格和資源性產品價格上漲對低收入群體生活質量的影響明顯。

教育支出被認為是低收入群體的“希望投資”，也是低收入家庭的發展消費。在收入較低的“入門階層（年收入8萬元及以下）”中，“教育消費”占年收入的比例高達17.3%，“從業考試培訓”消費為61%，“孩子培訓”投入為31%.表明低收入群體消費理念比較成熟。但近幾年來，教育成本不斷上漲對低收入群體的影響遠遠大于中高收入群體，導致低收入群體的教育投資理念悄然發生變化——教育投資的增長速度放緩，尤其是高層次教育投資積極性不高。

第三，城鎮低收入家庭普遍存在失業和非正規就業狀況。在城鎮低收入群體中，失業人員占相當比重，從業人員中“非正規就業”相對居多。據統計，2011年，武漢市低保人員中，固定崗位就業人員和靈活就業人員占比31.7%，其中固定崗位就業人員僅占6%，登記失業人員占比20.8%，另外，還有23.67%人員為未登記但實際上已經失業人員。從就業人員的行業分布看，城鎮低收入群體就業人員主要分布在一些收入水平相對較低的行業，如制造業、零售貿易、餐飲業、社會服務業、建筑業等，在電力、煤氣、水生產供應、金融保險、衛生體育、教育文化藝術、國家機關社會團體等收入水平相對較高且相對穩定的行業中，低收人群體就業人員比重明顯偏低。

城鎮低收入家庭就業率低和就業質量不高的狀況已經嚴重阻隔了家庭增收的渠道，限制了其收入水平提高的速度。

第四，城鎮低收入家庭住房條件較差。2005年，全市七個中心城區最低收入家庭人均現住房使用面積只有3.04平方米，到2008年，低收入家庭人均住房面積僅為2.25平方米。資料顯示，被調查的77083戶最低收入家庭中，人均住房使用面積6平方米以下的21566戶，占被調查戶數的27.99%，其中，借住他人房、承租私房、暫住臨時建筑的“無房戶”9197戶.人均住房使用面積4平方米以下的4285戶，占被調查戶數的5.56%。從調查數據看，低收入群體住房中，無獨立廚房、廁所的家庭占40%左右；無獨立洗澡設施的家庭占60%以上；尚無自來水的家庭占30%；磚木、簡易結構住房的家庭接近30%。武漢市城區低收入家庭嚴重破損房屋及危險房比例達到了10.33%，尤其是洪山區，危險房占低收入家庭住房的比例高達6.90%。居住條件有待改善。

低收入群體有改善住房狀況的強烈愿望，但直接面向中低收入的經濟適用房政策，并不能給他們帶來希望，因為，不僅過高的申請資格條件使他們無緣享有，而且較高的使用成本也使他們不敢接受燙手的山芋。正因為如此，武漢的經濟適用房銷售長期不溫不火，廉租房推出后又普遍遇冷?！坝匈Y格的買不起，買得起的沒資格”、“買得起（房），用不起”的尷尬，暴露出政府公共政策的針對性不強。

（二）武漢市農村低收入群體現狀及特征

第一，收入來源單一，拓寬收入來源渠道困難極大。2010年全市農民人均純收入8295元，工資性收入為3618.8元，是農民收入增長的主要來源，家庭經營純收入為4018.4元，是農民重要而穩定的收入來源。財產性收入246A元，成為農民收入增長的新增長點，①而絕大部分低收入群體的收入來源務農收入，并且多為本地務農.實物性收入占很大一部分。

此外，最低生活保障費成為低收入群體的收入來源之一。農村低收入群體有提高收入水平的強烈愿望，特別希望拓展新的收入來源，但是，由于鮮有可以依賴的“關系網絡”，又難以得到來自基層政府和金融機構的有力支持，低收人群體拓展發展空間的難度較大。

第二，農村低收入群體的以基本生存消費為主，享受和發展消費不足。農村低收入群體的消費支出主要用于滿足基本生存需要，主要以食品消費比重過高，食品消費量又偏少。2010年12月份武漢市農村低保人均支出僅67元，農村人均月生活消費支出469.2元，全年為5630.98元，兩者相差甚遠，表明武漢市農村低收入家庭生活還十分清貧。

由于受經濟條件的影響，也由于非義務教育階段學習費用逐年上升.低收入家庭的子女一般在完成九年義務教育后就終止學業，因此，低收入家庭教育投入占消費比重不大。雖然低收入家庭知道教育的重要性，他們的子女通常也希望有繼續受教育的機會，但理想與現實的沖突使他們不得不放棄繼續受教育的機會。

第三，農村低收入群體就業狀況。據2008年調查數據顯示，700戶農村住戶中有非農勞動力938人，其中外出就業勞動660人，③而低收入群體大多居住于偏僻的山區，文化素質相對較低，眼界狹窄，就業限于本地區域，且以傳統農業為主。他們生產的農產品附加值相對較低，產品的商品化率幾乎為零。他們也希望離開本土外出打工，但由于技能缺乏，他們很少有機會走出農村。

二、武漢市城鄉低收入群體救助政策存在的主要問題

救助低收入群體是社會管理的重要內容之一，也是和諧社會建設的重要內容，為此，武漢市建立了面向低收入群體的幫扶體系，創立了“武漢模式”。該模式的突出特點是：第一，以“最低保障”為主體的扶助體系初步形成。武漢已經發布了最低工資標準、最低生活保障線和失業保險金三條最低保障線，這三條保障線在滿足低收入群體基本生活需要上發揮了作用。除此之外，市政府還著手解決低收入群體的住房、醫療和子女教育問題。第二，編制低收入人群“CPI”，啟動低收入人群物價補貼“窗口”，將臨時性“福利補貼”轉變為常規性制度供給，并且將政策的著力點由提高福利水平轉向提高增收能力上。盡管如此。武漢市低收入群體保護中仍存在許多亟待解決的問題：

第一，低收入群體保護的覆蓋面還不寬。由于三條保障線標準太低，那些在保障線以上但實際上收入很低的人員或家庭并沒有納入救助的范圍，政府出臺的扶助措施與他們無緣，他們只能依托狹小而脆弱的“關系網絡”謀求發展。據2012年1月份低保情況統計，武漢市農村貧困群體中享受最低生活保障只有109723人，57273戶，城鎮為183841人，84053戶。

第二，社會救助標準低、方式單一，政策目標層次不高。基于三條保障線的救助效果只能滿足低收入群體的衣、食、住之急需，在醫療、教育上的幫扶力度不夠，通過救助“化解生活困難，為發展創造條件”的政策目標難以實現，由此衍生的問題是，低收入群體借力發展的能力相對較弱，難以走出低收入困境。從救助的方式看。政府向低收入家庭發放錢物為主是社會救助的主要方式.最低工資標準和失業保險金對難以正式就業的人員不具備救助意義，在非正規就業的情況下，企業為員工購買“五險一金”的愿望往往落空。

第三，社會救助資金來源規定不明確。武漢市已基本建起“低水平、廣覆蓋”的社會救助體系。由于低保金由地方各級政府負責，武漢市財政狀況欠佳，直接導致了社會救助水平相對較低的后果。在開辟救助資金來源上，武漢市采取了吸收社會捐贈和國際援助、社會救助資金增值等方式，但收效不大，資金來源不穩定。資料顯示，武漢市慈善會9年獲捐4500萬元。不及江蘇、上海一個縣5年所捐贈所得。近年來。武漢市每年啟動“慈善一日捐”活動，但是由于社會捐贈稅收優惠措施不合理和社會公眾捐贈意識淡薄，效果也不理想。

第四，救助機制的城鄉差別不大，救助方式的針對性不強。除了在最低生活費標準上的數量差別外.由政府提出的城鄉低收入群體救助模式和機制上幾乎沒有差別，這就使得救助措施的針對性不強，效果不明顯。實際上，“不幸的家庭各有各的不幸”：城鎮家庭主要是因為失業而收入微薄，農村家庭往往因人多病多而生活困難：城鎮家庭亟待解決就業和住房問題，農村家庭更需獲得技能培訓和信貸支持。

三、城鄉有別的低收入群體增收支持體系

為了有效地幫助低收入群體走出困境，必須借鑒西方國家社會救助的基本經驗，做到城鄉有別，分類救助，這就要求對低收入家庭和人員進行分類別、分內容、分標準地進行救助，從根本上講，就是要構建城鄉有別的低收入群體增收支持體系。

（一）以促進就業為重點的城市低收入群體增收支持體系

對低收入群體而言，促進就業的首要步驟是要認真落實好對下崗職工再就業的各項優惠政策，要給足政策，加大扶持力度。其次，要利用社區低收入群體之間“同病相憐”的心理特點.采取“互助式親情就業”，將社區家政服務、社區保安、社區老弱病殘護理等工作交給社區內低收入人員或家庭。這樣的制度設計，既解決了部分低收入人員的就業問題，也增強了社區服務的安全感，有利于構建和諧的社區關系。再次，要完善就業信息服務體系。要增加就業服務機構，免費提供就業信息，規范勞動力市場管理。最后，要加強對低收入者的就業心理輔導和職業技能培訓。

除了直接面向低收入群體的就業促進政策外，增加就業機會才是解決問題的根本措施，這就要求政府將“限高”、“擴中”與增加低收入群體就業機會的政策目的結合起來。“限高”并不是限制有實力的企業的快速發展，而是通過企業的發展增加政府的財政收入，然后通過增加政府在促進就業上的支出達到促進低收入群體就業的目的?！皵U中”政策的著力點應該放在振興民營經濟上。研究表明，武漢市就業崗位不足的癥結在于民營經濟發展緩慢.大力發展民營經濟不僅需要改變民營企業家“小富即安”的保守思想，更主要的是，政府必須為民營經濟發展提供有效的幫助。

此外，對低收入群體的增收支持體系，還可以從減少其支出下功夫。這就要求繼續實行住房救助和基本生活保障制度。針對武漢市經濟適用房銷售不暢，廉租房遇冷的尷尬局面.建議市政府加強經濟適用房的配套設施建設，降低使用成本，新開發的經濟適用房、廉租房項目要改變成片開發的傳統做法，改為散點式、嵌套式布局。讓低收入家庭可以就近買（租）到合適的住房。要適當降低廉租房申請門檻，適度提高補貼標準。最大限度地減少低收入家庭在住房上的支出。針對通脹因素對城市低收入家庭生活消費開支影響較大的狀況，除了進一步完善低收入群體保障標準與CPI的聯動機制外，還應該增加節假日生活補貼，最大限度地減少“外部沖擊”對低收入群體的影響。

（二）以技能培訓為重點的農村低收入群體增收支持體系

“新農合”、農村養老保險制度、免受義務教育階段的學費書本費等政策，在極大的程度上減少了農戶在醫療、養老、教育上的支出，基本解決了低收入家庭的生存問題，但是，制約其走出困境的障礙因素仍然存在，其中，對農村低收入群體而言。需要解決的突出問題是農業技術缺乏和信貸支持不夠的問題。

走出“低收入——低教育投入——低勞動收入”的循環，必須加強農村教育。加強農村教育不是片面提高升學率，而是要調整農村教育的目標，在“所學即所用”上下功夫，即：在義務教育階段，要以選修課的方式讓學生至少涉獵一門農業技術；要大力支持中職教育的發展，加強對農民的技術培訓，讓他們具備新一代農民應該有的知識體系和管理技能。做好這些工作需要政府的引領和幫助。在改革現有的教育體系上，政府責無旁貸；給低收入家庭的教育扶持是政府、民間組織和農戶共同的責任。

除此之外，加強對低收入群體創業扶持更加具有長遠意義，盡管政府和金融機構（如，武漢農村商業銀行）架構了小額信貸制度，民間金融的規范化工作也已啟動。但從實施效果看，這些金融服務對解決低收入群體融資難的問題幫助不大。

借鑒孟加拉獨立設立“窮人銀行”、玻利維亞設立“陽光銀行”的做法，湖北省已于2008年開始試點成立小額貸款公司，截止2011年11月底，已批準設立小額貸款公司132家，其中武漢市25家。定位為“草根金融”的小額貸款公司，已經在支持小微企業、提供涉農貸款上起到了一定的作用。但是，由于許多制度設計還不完整和周密，小額貸款公司的運行本身還存在許多不確定性，要提高小額信貸公司的“扶弱”功能的同時，保障其獲利能力，促進小額貸款公司的可持續發展。此外，要針對農業銀行在縣級以下沒有分支機構的現狀，縣政府可以選擇當地農村商業銀行來發放小額扶貧信貸。小額扶貧貼息貸款的貼息時間應適當延長，增加扶貧項目成功的可能性。

四、結論與展望

無論是城市還是農村，政府為低收入群體提供最低保障都是十分必要的。需要強調的是，最低生活保障線必須與CPI聯動，以保證現有的生活質量不降低。同時，發揚我國扶危濟困的傳統，啟動民間救助方式，以便低收入群體在滿足基本生活需求的前提下，具備借力發展的基本條件。

由于武漢市中低收入群體的生存狀態和發展基礎城鄉有別，因此，相應的救助措施也應該各有側重。針對城市低收入群體的特點，以個體為單位，從解決基本生活困難人手。以提高就業和創業能力為核心，構建有利于低收入群體增加收入的社會支持體系是十分必要的。目前，要進一步提高低收入群體生活補貼標準，建立低收入群體救助標準與物價上漲水平的聯動機制，最大限度地消減通脹因素對低收入群體的影響。必須建立促進就業的社會支持體系，充分發揮就業支持體系不能僅僅停留在提升低收入群體的就業能力上，而且要利用社區組織、鄰里關系的優勢，同時充分激發中高收入群體在擴大生產，增加就業機會上積極作用。對農村低收入群體而言，有必要充分利用家庭文化的優勢，以農戶為單位，以農業技術服務和信貸支持為核心，幫助農戶走農業深度開發之路，拓展農民的收入來源渠道，提高收入水平。