“劃船者”和“掌舵人”各司其職 政府、社會“協同共治”的順德景觀

鞏固大部制改革成效必須深化社會服務和管理體制改革。實行大部制必須建設“小政府”，建設“小政府”必須建設“大社會”。政府要著力解決在市場經濟環境下社會服務和社會管理“越位”的問題，只有這樣，才有精力去處理“缺位”、“不到位”的問題，真正做到“社會管理社會辦”。

——中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋

包括順德地區在內的任何改革都會遇到問題，關鍵是要有來自民間和老百姓的支持和參與，多元主體推動是改革的最大動力，不會因為領導人和體制問題導致改革中斷。對一些主要的領域，政府要不惜一切成本來承擔責任，例如在法制領域。同時，政府也要對非政府組織等進行有效監管，避免這些組織陷入狹隘的自我利益而損害社會公眾利益。

——新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年

“革命革到自己頭上對政府是個考驗。”在不久前結束的全國“兩會”上，廣東省委書記汪洋、省長朱小丹發出了來自中國新一輪改革試驗田的聲音，他們甚至坦率地表明：當前改革最大的阻力是既得利益格局，而政府改革的最大阻力也來自于政府自身。

這樣坦率的結論很大程度上來自廣東省佛山市順德區的改革實踐。

2009年9月順德完成“大部制”改革以來，41個政府部門合并成16個，而在編的政府公務員還是1000多人，政府要管的事情并沒有太大變化，在順德人眼里，這更像是一場“物理變化”。

事實上，單純的“物理變化”僅僅是一場行政改革，普通老百姓在生活中的感受并不強烈，政府手上依然有很多管不了、管不好甚至不該管的事情。

2011年7月14日，汪洋在順德調研時強調，順德要突破思想觀念束縛，擺脫發展路徑依賴，敢于調整利益格局，勇敢地承擔起探索全省社會管理創新的重任，成為廣東社會建設的尖兵。

汪洋認為，鞏固大部制改革成效必須深化社會服務和管理體制改革。實行大部制必須建設“小政府”，建設“小政府”必須建設“大社會”。政府要著力解決在市場經濟環境下，社會服務和社會管理“越位”的問題，只有這樣，才有精力去處理“缺位”、“不到位”的問題，真正做到“社會管理社會辦”。

“我們需要一場‘化學變化’，來鞏固、推動‘大部制’的改革成果。”順德區委書記梁維東說，“化學變化”將改革帶入深水區，到了政府向自己頭上開刀，把權力還給民間的時候了。

梁維東認為，必須打破政府“什么事都管”的現狀，把權力還給社會，讓民間力量參與社會管理，構建政府、社會“協同共治”的局面。

這就意味著，能否打造一個公共治理型的政府，決定了這場改革的成敗。

為這道難題打開一個突破口

2011年9月，順德開始著手制訂社會體制綜合改革的方案，方案的核心是9個字：大部制、小政府、大社會。

順德區委區政府副秘書長李允冠是制訂這份方案的核心人員，在很長一段時間里，他都在圍繞著這9個字打問號：怎樣讓政府扔掉手中的權力？扔掉的權力給誰？怎樣保證權力正常行使？怎樣讓老百姓感受到實惠？

像34年前“以港為師”促成順德工業第一次騰飛一樣，34年后，順德的改革者在遇到困惑時，選擇了外出學習打造公共治理型政府的經驗。李允冠和順德的改革者一起走進了香港地區和新加坡——這是兩個典型的小政府管好大社會的地方。

在香港地區，270多個具有獨立法人地位的非政府機構（俗稱“法定機構”）和4萬多個民間組織承擔了社會管理的大多數職能。

在新加坡，14個政府部門主要負責制定經濟社會發展政策和總體規劃，除了國防部和外交部，具體實施這些規劃和政策的都是法定機構，這些法定機構具有法人資格，兼具企業經營和政府行業管理職能，運作比政府部門更有彈性，政府部門依照有關法律法規對他們進行監管。

“說白了，就是把政府管理社會變成社會管理社會。”李允冠理解得很透徹，他總結，法定機構這個新鮮的玩意兒首先需要有機構法定，也就是有一項法律法規規定這個機構的設立、職責、經費來源等內容。其次是保證它獨立運作，也就是有管理、人事、財政等方面的自主權，自主辦理有關業務，獨立承擔法律責任，不受國家機關及其他機構的干涉。更重要的是，它能夠在公務員體系之外執行公共事務和公共服務，行使社會公共權力。

政府放權以后社會會不會亂？怎么把這些新鮮事物嫁接進現行體制？這是考察結束后擺在順德改革者面前最棘手的問題。

好在他們發現，順德區委聯合容桂街道辦事處的一項嘗試，為這道難題打開了一個突破口。

嘗試的項目叫做“青少年成長促進會”（以下簡稱“青促會”），會員都是順德的青年企業家，佘永亮是這個純民間組織的會長，一張設計精良的名片顯示，這個地地道道的順德人是4家公司的董事長，“最討厭開虛會”的他答應做這個會長的條件就是：別只給我戴個“帽子”。

順德的商人有尊師重教、熱心公益的傳統，“青促會”的一個大動作是接手一家公立幼兒園，目標是把它變成一個“非牟利機構”。

佘永亮注意到，這所名義上的公立幼兒園在很多年前就被私人承包，賺錢是幼兒園存在的根本動力，由于投入不足，園內的許多設施都已經老化，老師和孩子的喝水都成問題，本應該非常紅火的幼兒園一直靠著幾十個孩子的教育費苦苦支撐。

通過談判，“青促會”接管了這家幼兒園，保留聘任原來的園長。佘永亮把幼兒園缺乏的設施列了個清單，分發給“青促會”的會員。

很快，最先進的飲水系統裝進了幼兒園，老化的管線全部更新，匱乏的教學用具按最全的標準配置，“這都是企業家們自己的廠里生產的，花不了多少成本。”佘永亮嘿嘿一笑道。

事情不僅僅是捐贈那么簡單，佘永亮要重構這個幼兒園的權力格局：屬于幼兒園的錢放在幼兒園的賬上，“青促會”確定這些錢怎么用，政府部門只監督幼兒園是否正常運轉。

“這樣我就可以保證幼兒園收來的錢和企業家的愛心捐款，用在幼兒園建設和提高教育質量上。”佘永亮心里很清楚，“青促會”里都是身價不菲的企業家，沒有人會在幼兒園的這點小錢上動歪腦筋，“幼兒園做得越好，這些企業家的聲譽越好，這是企業家真正看中的”。

切斷了利益的聯系，園長帶著老師們一門心思撲在教育上，政府和“青促會”的投入更多地分配在硬件設施上，只用了幾個月時間，這個幼兒園的軟硬件條件都在當地數一數二。

佘永亮笑著說：“現在都有人找我開后門進幼兒園了。”

但在他眼里，這還不夠，要使幼兒園可持續發展，還必須讓它盈利。佘永亮解釋說，非營利機構并不表示不盈利，而是不以謀取利益為根本目的，“說白了，就是賺的錢再投入教育，良性循環”。

“青促會”取得的成績，容桂街道黨工委書記賴雪暉在這個組織成立之初就預料到了，他堅信，一些政府大包大攬做不好的事情，有專業特長的社會組織會做得好，“還應該支持更多的社會組織發展，讓不同理念、不同興趣的人都能找自己喜歡的社會組織，有組織地參與社會管理”。

在賴雪暉的推動下，今年，“青促會”籌劃再接手4個幼兒園，在全國招標購買專業幼兒園管理運營團隊的服務，同時，“青促會”創辦一些“非營利性質”的社會企業，創造的利潤全部注入“青促會”基金，保證“青促會”越做越大。

“青促會”的發展過程和實踐效果給了順德的改革者以信心，原來，在現行體制下，與政府無關的社會組織承接政府的具體管理職能，會更靈活，效果更好。而把民間組織嫁接進現行體制的最好辦法，就是分權。

汪洋在今年2月6日聽取順德改革專項匯報時表示，下一步的改革重點，就是要讓各種各樣的社會組織覆蓋到每一個企業、每一個人、每一項經濟和社會活動，“但都是社會組織，不是我們（政府）組織”。

政府從“劃船者”變成“掌舵人”

順德的改革者開始正式拿起“刀”，摸索著下手削掉政府部門的權力，轉交給社會組織承接。

5個法定機構開始胎動，分別涉及經濟科技服務、保障房建管、人才引進、文化藝術發展和文化遺產保護等方面。

以文化藝術發展為例，改革者的思路是，參照香港藝術發展局（法定機構），設立一個名為“順德文化藝術發展中心”的法定機構，有一個單獨的規章條例對此機構的各項工作作出明確規定，此機構受政府經常性資助，工作目標是：推動順德文藝事業發展、提升順德文藝水平。

事實上，這個工作目標和順德區文化館、文聯的工作目標基本一致，現實情況是，政府部門、文化館、文聯三者之間工作內容相互摻雜，做不到政事分開、管辦分離，由于沒有固定人員編制和辦公場所，文聯甚至長期無法發揮作用。

按照設想，文化藝術發展中心由決策層和執行層共同組成。

決策層由理事會、理事會下的專門委員會和音樂、攝影等8個藝術組組成，理事會是中心的內部最高決策層，8個藝術組分別對各自擬開展項目發起提議。執行層由行政總監負責接受理事會監督。

參照香港地區、新加坡的做法，理事會成員采用委任制，不發工資，行政總監及執行部門的工作人員，采用合同聘用形式，沒有公務員身份，領取基本工資和績效工資。

文化藝術發展中心的經費來源于財政撥款、社會捐贈和自己的創收。當老百姓對中心的工作不滿意時，可以向中心理事會或順德區文體旅游局投訴，理事會和政府部門對中心進行監督管理。

李允冠說，這解決了監督管理“原動力從哪里來”的問題。

他進一步解釋說，現行體制是政府制定政策政府執行，老百姓不滿意，只能向政府投訴，要求政府監督政府，這必然導致監督的動力不足，而法定機構誕生以后，老百姓不滿意向政府投訴，政府幫助老百姓監督法定機構，就容易得多。

當然，設想在現實中會遇到很多困難。比如，理事會中到底應該有多少公務員？規范一個法定機構工作專門的規章條例該如何制定？法定機構的工作人員薪酬標準如何確定？除了享受財政撥款外，法定機構怎么吸引社會捐助？

“比如戶外廣告牌的一項要求是與周邊環境協調，把審批權力交給社會以后，如此感性的條款我們怎樣量化地作出監督方案？”順德區環境運輸和城市管理局常務副局長譚俊杰說，在具體的操作層面，有許多細節需要摸索，改革越深，遇到的困難越多，越需要拿出改革的毅力。

有觀察人士分析，順德社會體制綜合改革過程當中，大量職能向誰轉移、誰來承接是一個最重要的問題，包括法定機構在內的社會組織發育不成熟的情況下，承接了職能會出現銜接不暢的問題，也會讓人誤以為改革的方向錯了。

不過，順德的改革者認為，政府應該從“劃船者”變成“掌舵人”的路徑沒錯，創新社會管理的大智慧一定藏在民間，只要認定了方向，探索一套符合社會主義市場經濟的行政管理體制就不會太遙遠。

民間智慧參與政策制定是一條必由之路

隨著政府權力的外移，民間智慧參與政策制定是一條必由之路。借鑒香港輔政和公眾咨詢等經驗，順德決定開展“決策咨詢”。

《順德區委區政府推進社會體制綜合改革加強社會建設的意見》征求意見稿中提出，將公共政策制定在社會各界的充分討論、良性互動中得以完善優化、反映民意、吸納民智、實現善治。

李允冠認為，必須把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。

順德的探索是，公開召集社會各方面人士，在鎮街和區屬部門成立“決策咨詢委員會”（以下簡稱“決咨委”），大事小事都經過這個組織議一議。

一場充滿了火藥味的討論能反映出“決咨委”發揮作用時的狀態。

去年3月22日，在順德區容桂街道辦事處的會議室里，由黨代表、人大代表、政協委員、居民代表、工商界人士組成的 “容桂街道決咨委”為轄區內一座天橋的規劃爭得臉紅脖子粗。

這個預算4000萬元的天橋，因為計劃包括4部無障礙垂直升降電梯和4部上下自動扶梯的設計，被認為“太超前”、“太豪華”。

天橋規劃者認為，容桂街道是一個全年GDP超過300億元的經濟發達區域，轄區里包含格蘭仕、容聲、科隆等大企業，經貿往來頻繁，有必要建設一座現代化的天橋。

“決咨委”主任委員孫志恒首先發難：“依照香港的經驗，有單向扶手電梯就可以了，沒有必要上下都有扶梯。”這個某上市集團公司的董事長堅持認為，該省的錢一定不能多花。

另一位“決咨委”委員楊國強接過話頭說，現在很多城市都不建天橋，應該論證一下修隧道的可行性，是不是可以節約成本。

容桂社區城建和水利局的發言人回應說，自己在外地看到一座天橋，“非常壯觀、氣派”。

“沒問你氣派不氣派，我們在問有關論證修隧道的問題。”孫志恒立即打斷回應。

緊接著，“決咨委”委員們又繼續提出電費成本、造型設計、修建標準等方面的問題。政府部門的發言人坦言，這些問題一個比一個尖銳。

同樣是在這次會議上，5名不盡責發表意見的委員被要求辭去職務。而關于天橋的爭論一直持續到會后的飯桌上。4月，按照“決咨委”的意見，這座天橋的預算被削減400萬元。

這樣的例子還有很多：社區衛生服務站按照“決咨委”委員建議增加預算、調整規劃，把診斷、輸液、理療、收費、取藥等功能集中在同一層，減少病人折騰；新建醫院的外墻按照“決咨委”建議取消玻璃幕墻，采用廉價的瓷磚外墻，節約的投資購買醫療設備；新建醫院的太平間按照“決咨委”建議改到地下一層，太平間門的方向符合民間風水習俗。

同樣，順德區委、區政府“決咨委”是區級決策層的智囊團和顧問班子，這個組織的48名委員里，有17人來自順德本土企業，其余20人來自國家行政學院、中國人民大學等學術機構。2/3的委員來自順德本地，1/3來自廣州、北京和香港等地。

凡屬于與民生密切相關的公共決策，大到財政預算，小到道路維修、路邊停車規范等議題，都是“決咨委”參政議政的內容。除了區委、區政府指定的咨詢項目之外，決策咨詢委員還可以個人選題進行調查研究，為政府的中心工作及難點、熱點問題提供建議，收集、反饋和分析社情民意。

目前，順德區有10個區屬部門和9個鎮、街建立了“決咨委”，三級決策咨詢體系以及全區“三大改革”（社改、審改、農改）共有決咨委員745人，“決咨委”還在向村居、學校、醫院等基層單位擴展。

“黨代表工作室”隨時隨地在老百姓身邊

社會有了參與決策的機制，還必須豐富社會利益訴求表達的機制，和社會對政府權力的監督機制。

在考察中，順德的改革者發現了一個驚人的問題：香港議員可以用“洗樓”的方式，走訪自己選區的兩萬名群眾，了解他們的訴求，新加坡人民行動黨議員用定期接訪的形式，了解社會的各種訴求，再形成函件督促相關部門解決問題。

“相比人家，我們一個村支書連村里的黨員都走訪不完。”一位順德的基層干部曾經發出這樣的感嘆。

順德決定把香港地區和新加坡的方法融合變成自己的方法，由此“黨代表工作室”應運而生。

位于容桂街道的華口村是順德最早嘗試運行“黨代表工作室”制度的地方之一，過去10年里，這里的最大變化是老百姓開始相信，找黨代表能解決自己的問題。

事實上，華口根本不像一個村，在5.3平方公里的地盤里，有1200家商戶、600家工商企業、白天有10萬名打工者上班。經濟發達的背后是快速發展時遺留下的土地租金、拆遷安置、違建、宅基地糾紛等問題。

從2003年開始，這個村的上訪潮開始爆發，村民自發組織起來的6支上訪隊伍，每年向各級信訪部門遞交1.6萬多份上訪件，絕大多數問題都沒有得到解決，最短的一任村黨支部書記僅僅干了9個月。

2010年6月17日，劉映南成了這個村5年里的第五任黨支部書記。到任的當天，找他反映問題的村民從1樓排到了3樓。

“我首先要發揮作用，華口的黨員也要發揮作用，老百姓的事都解決不了有什么臉說是黨員？”劉映南騰出一間辦公室，放了些桌椅，開始每周定時接待反映問題的老百姓，問題收集后，以黨支部書記的名義去相關部門討說法。

“特別難，都是歷史遺留問題，要靠自己的關系一遍遍協調。”劉映南說，艱辛只有自己知道，但去年在新加坡考察時，看到國會議員每周接待反映問題的群眾，并以議員的身份給職能部門寫信要求解決問題時，覺得自己和他們“基本差不多”。

去年3月，順德成為廣東省黨代會常任制試點，“黨代表工作室”建設全面鋪開，劉映南立馬給自己的接訪辦公室掛上了“黨代表工作室”的牌子。試點之后，作為順德區黨代表，劉映南不再是“五年開一次會，會期三五天，散會靠一邊”的狀態，在任期的5年里，他新增了評議、聯系、視察、調研、提案、提議、詢問、質詢等八項權利和職責。

有了機制保障，劉映南不用再動用自己的關系了。

按照要求，黨代表工作室每周至少開放一次，黨代表在5年任期內，聽到群眾反映的意見建議，應提出處理意見，然后按程序轉交相關職能部門處理。對黨員群眾提出的重要意見建議或普遍反映的突出問題，黨代表還可以通過提出提案、提議、詢問、質詢等方式轉交有關部門處理。承辦部門必須在規定時間內回復。

去年一年，華口黨代表工作室接訪群眾120人次，群眾反映的40個問題有31個已經解決，9個正在解決。有問題找黨代表已經成為居民的習慣。

同樣對黨代表的信任還在繁華的城鎮街區，今年1月15日，20多名順德大良步行街商戶集體到黨代表工作室，找到區黨代表黃河，反映步行街小販亂擺賣，影響生意的情況。黃河馬上以黨代表身份，對接步行街物管公司和有關職能部門工作人員開會商討解決途徑。第二天，相關部門聯合對步行街亂擺賣進行大規模整治行動，亂擺賣現象基本肅清。

“‘黨代表工作室’讓黨組織隨時隨地在老百姓身邊，有事找黨組織幫助解決，群眾能不記得你的好嗎？”黃河說。

去年年底順德區還開通了網上黨代表工作室和24個小時服務熱線電話，市民可以和黨代表隨時交流。目前，順德的243個黨代表工作室中，參與接待群眾的黨代表和黨員代表有2836人，累計接待群眾2900多人次，收集群眾意見建議1800多條，解決實際問題900多件，提供咨詢、解釋600多次，正在處理200多件。

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年認為，“黨代表工作室”制度意在沖出“城堡”，重新確立執政黨和人民、社會之間的有機制度關聯。

政府的權力邊界在哪里

通過對一系列改革做法的總結，梁維東越來越清晰地認識到，社會體制綜合改革應該包含三個層面：一個是政府內部，包括行政管理重點領域的一系列改革，重新明確政府的行政方式；二是政府和社會之間如何去互動；三是社會力量如何更大程度發揮作用，提升公民綜合素質。

如今，把權力還給社會，培育民間力量參與社會管理，已經成為順德進行社會體制綜合改革的方向和共識。

但是，也有很多人擔心，順德會像大多數政府一樣，不舍得真正分出權力，即使是為了嘗試改革而進行的放權，也缺乏持久的原動力。甚至有人認為，順德的改革者如果哪天不想改了，一切改革愿望都將破滅。

順德也想解開這個疙瘩。他們希望，尋找到更多支撐改革的力量，繼而更深層次地推動改革。

改革的觀察者認為，順德的社會綜合體制改革不僅僅有政府的主體，還有接手部分權力的社會組織、參與政府決策的群眾、自下而上的權力監督等多元主體，這都是推動改革一步步深入的力量。

事實上，這正是政府與社會“協同共治”的雛形。

中央黨校黨建教研部主任王長江教授曾經對“治”有過解讀，他認為，“治”是治理的意思，包含著多元主體，治者與被治者是互動的，某種程度上可以互換位置，被管理者參與到管理過程中來。

他更進一步認為，當所有人都能找到一個自己感興趣的社會組織，以組織化的形式參與社會治理，“協同共治”的烙印就深深嵌入社會了。

鄭永年曾表示，包括順德地區在內的任何改革都會遇到問題，關鍵是要有來自民間和老百姓的支持和參與，多元主體推動是改革的最大動力，不會因為領導人和體制問題導致改革中斷。

現在，順德的改革者正在力圖弄清楚一個問題：社會“協同共治”的過程中，政府的權力邊界在哪里？也就是說，哪些事情是政府該管的，哪些事情政府應該堅定地向社會分權。

鄭永年曾經給出了一個籠統的答案，他認為對一些主要領域，政府要不惜一切成本來承擔責任，例如在法制領域。同時，政府也要對非政府組織等進行有效監管，避免這些組織陷入狹隘的自我利益而損害社會公眾利益。