湖南縣域經濟發展面臨的體制障礙及改革措施研究

摘要：湖南縣域經濟近年來持續快速增長，但是也存在著發展水平較低、結構性矛盾突出、發展活力不夠等問題，產生這些問題的深層原因是體制障礙。文章首先闡述了湖南省縣域經濟發展的現狀，其次分析了縣域經濟發展中的體制性障礙，最后提出了破除體制性障礙，保障縣域經濟發展的改革措施。

關鍵詞：縣域經濟；體制障礙；改革措施；地方財稅

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2012）33-0007-03

改革開放以來，湖南省縣域經濟實力顯著增強，成為推進“富民強省”的重要動力。但是我們在看到湖南省縣域經濟發展所取得成績的同時，也不能忽視湖南省縣域經濟中仍然存在的諸多

不足。

1 湖南省縣域經濟發展的現狀

1.1 縣域經濟持續快速增長，但整體發展水平偏低

近年來，湖南省縣域經濟規模持續擴張，縣域經濟的均量大幅增長。據湖南省統計局統計數據表明，2011年，全省縣域完成生產總值12971.8億元，較上年增長14.2%，占全省總量的66%。縣域財政總收入821.97億元，較上年增長34.7%，占全省財政總收入的33.4%。人均GDP達23227元，增長23.5%。

雖然我省縣域經濟持續快速增長，但整體發展水平還偏低。2011年全國縣域經濟百強縣的人口規模平均為83.12萬人，GDP和地方財政一般預算收入平均為475.64億元和29.04億元，人均GDP為64070元；而湖南縣域經濟20強縣的人口規模平均為77.89萬人，GDP和地方財政一般預算收入平均為276.1億元和11.6億元，人均GDP為34533元，分別只及全國百強縣平均水平的93.7%、58.0%、39.9%和53.9%，經濟規模均低于全國平均數。

1.2 經濟強縣不斷崛起，但是區域間發展不平衡

近幾年，湖南省經濟強縣不斷崛起。列入縣域經濟考核范圍的97個縣市區，累計已有29個縣市區進入全省縣域經濟強縣（市、區）行列。2011年強縣（市、區）完成地區生產總值5522.01億元，增長15.1%；人均地區生產總值34533元，是全省縣域的1.5倍；長沙、瀏陽、寧鄉、醴陵在縣域經濟基本競爭力全國百強縣排名中分列18、64、68、

98位。

但是湖南省縣域經濟發展的不平衡性也較為突出。目前，湖南縣域經濟發展已初步形成了長株潭核心區域、湘南區域、環洞庭湖區域、大湘西區域四大板塊。2011年這四大區域總人口分別為1373.6萬人、2077.69萬人、1553.23萬人和1591.08萬人，實現GDP總量分別為8320.62億元、4892.81億元、4594.31億元和2403.99億元。長株潭經濟區以最少總人口數，創造了最大的經濟總量，分別是其他三大板塊的1.7倍、1.8倍和3.5倍。在全省97個縣市區中，GDP總量最大的長沙縣為789.95億元，總量最少的古丈縣為12.90億元，兩者相差61.23倍。

1.3 產業結構穩步升級，但還不夠優化

湖南省縣域經濟產業結構穩步升級。2011年三大產業結構18.0∶50.8∶31.2，與上年同期相比，第一產業比重下降1.1個百分點，第二產業上升2.5個百分點，第三產業下降1.3個百分點，工業的主導地位進一步鞏固。但與同期全國三大產業結構10.12%∶46.78%∶43.10%相比，湖南省縣域產業結構中，一產業比重仍然過大，高出5.88個百分點；三產業比重較低，低出10.9個百分點。而且在湖南省縣域經濟第一產業中，傳統農業占的比重又很大，產品異質性不強、產業趨同、科技含量低，大路貨多、精品名品少，產品市場占有率低。

2 湖南省縣域經濟發展的體制性障礙分析

造成我省縣域經濟發展存在問題的主要原因是活力不足、動力不夠，而制約活力和動力的是現行的經濟與社會管理體制和運行機制。

2.1 “市管縣”管理體制抑制縣域經濟發展活力

從20世紀80年代始，我國開始逐步實行“市管縣”體制，解決了社會轉型初期行政區和經濟區的磨合問題，同時也推動了社會其他各項事業的迅速發展。但是隨著我國經濟社會的不斷發展，“市管縣”體制的弊端日益顯現，成為了縣域經濟發展的障礙。主要表現在：首先，在“市管縣”體制規制下，縣級政府的決策需逐級申報、審批，因此有可能延誤縣域經濟發展的最佳時機。其次，“市管縣”體制下會造成縣域經濟資源在無形中流失，不利于縣域經濟自身的發展。最后，“市管縣”體制導致市縣爭利的情形時有發生，并且最終都以犧牲縣級利益終結，不利于縣域經濟的長遠持續發展。所以這種體制本質上是“重城市、輕縣域（農村）”的行政管理體制，在加快城市發展的同時，卻抑制了縣域的發展。

2.2 地方財稅體制引起基層政府事權和財權不對稱

一方面，現行的分級財政管理體制，地方財政稅收上交比例很高，導致地方所得的稅收比重較小。此外，分稅制對地方政府之間如何進行具體分配卻沒有明確的規定，所以，省、市兩級財政在對地方稅收分成之時，縣鄉財政收入無疑成為再次削減的對象。另一方面，事權下放，縣鄉財政支出不斷增加。基層政府不僅需要承擔義務教育、基礎設施、社會治安、行政管理等方面的職責，而且需要承擔發展地方經濟的責任，給縣域經濟的運行帶來很大的壓力。總之，我國縣域政府財權和事權不對稱，財權滯后于事權發展的需要，既影響到政府公共職能的履行，又在一定程度容易導致政府間的關系緊張，成為縣域經濟發展的體制障礙之一。

2.3 地方金融體制帶來縣域經濟發展資金短缺

首先，在目前我國的金融體系中，與縣域經濟密切相關的主要是中國農業銀行、中國農業發展銀行以及農村信用合作社。它們是縣域經濟發展所需資金的重要來源渠道之一。而現行中國農業銀行的業務收縮，使得湖南省縣域經濟資金獲取的難度增加；中國農業發展銀行的業務范圍變窄，對湖南省縣域經濟發展的支持力度減弱；農村信用合作社在商業化改革影響下貸款額逐步呈現“非農化”，削弱了它服務縣域經濟發展的能力。其次，國有商業銀行貸款權上收，把從縣域內吸收的大量存款轉到大中城市，縣域經濟融資困難。

2.4 教育體制導致縣域經濟發展人才培養滯后

首先，湖南省的教育資源布局很大一部分集中于地級市以上的大中城市，而在縣內的職業教育學校不是辦學條件差就是師資力量匱乏，很難發揮其為縣域經濟發展培養人才的作用。其次，湖南省的教育體制主要為應試教育體制，使得學校培養出來的學生在實踐能力方面嚴重不足，這就非常不利于需要大量較高實踐技能勞動者的縣域經濟發展的需求。最后，湖南省的職業教育缺少職后和對下崗、轉崗以及再就業人員的繼續培訓，也很難保障縣域經濟發展人才的需求。

3 破除體制性障礙，促進縣域經濟發展的改革措施

現行的體制制約了縣域經濟的活力，阻礙了縣域經濟發展。清除體制性障礙，激發縣域經濟的活力，才能促進縣域經濟的平衡快速發展。

3.1 打破“市管縣”體制，擴大縣域經濟管理權限，激發縣域經濟發展的活力

一方面，在管理體制上，賦予縣（市）政府行使地級市經濟社會管理權限。在經濟社會事業方面實行省對縣（市）管理體制。市這個層次主要負責對所轄縣（市）經濟社會發展規劃、跨縣域重大基礎設施和生態環境建設及重大突發事件處理等方面的組織協調，領導、扶持和督查落實縣域經濟社會發展。

另一方面，在運行機制上，堅持“能放都放”的原則，賦予縣（市）更大的發展自主權和決策權，充分調動縣（市）加快發展的積極性。市對縣的經濟社會管理權限全部下放到縣，同時縣（市）黨委政府也要搞好自身職能定位，把能放的權限放給市場、放給企業、放給中介組織，最大限度地發揮市場配置資源的基礎性作用，從而激發縣域經濟發展的活力，促進縣域經濟發展。

3.2 深化財稅體制改革，均衡縣域經濟的事權和財權

原有的財稅體制使得基層政府承擔的事權與財權不平衡，制約了縣域經濟發展的活力，要促進縣域經濟較好發展，必須打破這種不平衡。

一是要調整和完善財政體制，理順省以下政府間財政分配關系。按照分稅分享、向縣（市）傾斜的原則，調增縣域經濟稅收分配的比例，增加縣域的財政權力。二是合理分配省、市、縣人民政府職責和權力，應該由省市承擔的職責則由省市承擔，而應由縣鄉承擔的責任則相應往下落實到地方，有效避免目前出現事權下移的現象。

3.3 加強金融體制改革，夯實縣域經濟發展的資金

首先，加強地方金融機構的改革，拓寬縣域經濟發展的資金來源。如政府應放寬金融市場準入，鼓勵培育地方或民間金融機構；改革農村信用社，選擇若干縣（市）符合條件的農村信用社爭取改制為農村商業銀行。

其次，優化金融環境和改善金融服務機制，切實解決中小企業“融資難”問題。加強社會信用體系建設，健全省市縣三級信用查詢體系；建立政府引導、財政資助、多元資本投入、市場化運作的股份制擔保機構，完善中小企業信用擔保體系；推進農村信用社存貸款利率改革，增強融資能力；創新適合中小企業的金融產品等。

3.4 完善教育體制，為縣域經濟發展輸送優秀人才

改革現有的教育教學方式。將應試教育轉換為素質教育，將職業教育的重心從學歷教育和崗前培訓轉換到轉崗以及再就業培訓上，實施職業技能人才和農村實用人才工程，為加快縣域經濟社會發展提供大批適用型、創新型人才。鼓勵各類人才到縣（市）、鄉鎮創業，加大對縣域經濟人才的支持

力度。

參考文獻

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[5] 李洋．湖南省縣域經濟發展的體制問題研究[D]．湖南大學，2010．

基金項目：湖南省情與決策咨詢研究課題“湖南縣域經濟發展面臨的體制障礙及改革措施研究”的研究成果之一

（課題批準號：2012BZZ119）

作者簡介：何芳玲（1978-），女，湖南永州人，講師，會計師，研究方向：會計理論和經濟理論。

（責任編輯：王書柏）