軍民融合式發展的國際經驗與啟示

摘 要：“十二五”規劃綱要從國家經濟社會發展戰略的層面，對軍民“深度融合”發展進行了總體設計和長遠籌劃。通過軍民融合式發展，在有效保障國防安全基礎上優化資源配置，擴大國防利益與經濟利益的交匯點，以促進國防與經濟社會的同步發展，是世界各主要國家的共同發展戰略和政策取向。落實“十二五”規劃綱要部署，應借鑒世界主要國家軍民融合發展經驗，構建決策科學、運行有效的體制機制，堅持改革創新，用融合的理念解決問題、促進發展。

關鍵詞：軍民融合；模式；國際經驗

中圖分類號：E20 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0241-03

“十二五”規劃綱要按照堅持“國家主導、制度創新、市場運作、軍民兼容”原則，從國家經濟社會發展戰略的層面，對軍民“深度融合”發展進行了總體設計和長遠籌劃，體現了科學發展觀對國防經濟發展的內在要求，是對黨的十七大確定的軍民融合發展戰略思想的具體化。要使配置于國防和經濟領域的各種資源產生合力，擴大國防利益與經濟利益的交匯點，使國家總體戰略目標效益最大化，創新軍民融合式發展體制機制是關鍵。本文在借鑒國際經驗的基礎上，針對中國軍民融合發展存在的問題，提出了構建決策科學、運行有效的體制機制，促進軍民“深度融合”發展的思路。

一、世界主要國家軍民融合式發展經驗

通過軍民融合式發展，在有效保障國防安全基礎上優化資源配置，用“一套資源”形成亦軍亦民的“兩種能力”，以促進國防與經濟社會的同步發展，是世界各主要國家的共同發展戰略和政策取向。由于社會經濟制度不同，國防建設發展戰略和國防政策各異，加上國防工業發展的狀況和特點存在較大差異，在推進軍民融合發展方面，世界各主要國家都注重以本國國情為基點選擇各具特色的發展模式。這些國家軍民融合發展起步早，融合程度較高，推動軍民融合發展的基本做法和成功經驗包括：制定和實施推進軍民融合發展的戰略規劃，以有效保障國防安全；改革和完善促進軍民融合發展的體制機制，以提高資源配置效率；制定和完善保障軍民融合發展的政策法規，以強化相關制度建設。

1.美國的“軍民一體化”。“軍民一體化”模式是指把國防科技工業基礎同更大的民用科技工業基礎結合起來，組成一個統一的國家科技工業基礎，其實質是通過國家政策措施的調整，實現國防科技和民用科技的資源共享與雙向轉移，促進國防建設與經濟發展的良性互動。冷戰結束后，美國政府為改變國防工業低效運行問題，對國防工業的管理體制和運行機制進行持續調整與改革。（1）建立促進軍民一體化的相關機構。1991年美國國防部成立了“技術轉移辦公室”，以促進軍民兩用技術的雙向轉移。此后還設立了核武器委員會和航空航天技術委員會，分別作為國防部和能源部以及國防部和宇航局之間的協調機構。（2）實施軍民融合的科技計劃。包括技術轉移計劃、兩用科學技術計劃、獨立研究與開發計劃、技術轉化倡議、小企業創新研究計劃等。（3）創建軍民一體化的科技產業鏈。美國高校、非營利機構、軍隊（政府）科研院所參與軍事科研的管理模式主要是國防項目合同制和國家實驗室管理體制。（4）改革國防采辦制度與軍用規范。1994年美國國會通過了“聯邦采購精簡化法案”，國防部對長期執行的3.1萬個軍用規范也進行了重大調整和改革，通過弱化軍用標準來降低民用企業參與軍工生產門檻。（5）制定促進軍民融合的法規政策，重點鼓勵軍民高新技術兩用產業的發展。

2.俄羅斯的“先軍后民”。“先軍后民”模式是一種既想避免軍民分離弊端、又不想放棄獨立軍工體系的折衷做法，是俄羅斯在國家戰略和各種利益主體的矛盾沖突下，向軍民融合方向發展過程中形成的一種發展態勢。蘇聯解體后，俄羅斯選擇一條獨特的“先軍后民”發展道路，繼續強化國防工業的發展優勢，同時在此基礎上大力推動“軍轉民”，以軍事技術優勢帶動國民經濟發展。（1）加大國防工業體制改革力度。1997年制定并通過了“俄羅斯航空工業體制改革構想”，2006年組建聯合飛機制造集團，形成航空制造部門的大聯合。（2）優先發展軍民兩用技術。1994年和1995年俄羅斯增加了軍民兩用技術的投資力度，1998年出臺的軍轉民法對軍民結合、重視兩用技術的發展做出了許多新的規定；《1998—2000年國防工業“軍轉民”和改組專項規劃》要求在航天、電子、通信設備等工業部門要特別優先采用軍民兩用技術；俄總統科技政策委員會還制訂了開發“雙重用途技術”的總統計劃。（3）頒布和實施一系列推動國防工業軍民融合發展的法律法規。1990年頒布《俄羅斯聯邦共和國國防工業“軍轉民”法》；1995年頒布了《1995—1997年俄聯邦國防工業轉產專項計劃》；2001年7月政府批準了《2001—2006年俄羅斯國防工業改革和發展規劃》等。

3.歐洲的“兩用技術優先”。“兩用技術優先”模式是指把加快發展軍民兩用技術作為國防科技研究工作的重點，通過加大兩用技術的開發力度，將兩用技術的開發作為一項戰略性規劃進行推廣，使軍民互動成為國防科技發展的重要推動力量。隨著現代科學技術的發展，軍用技術和民用技術之間的界限越來越模糊，兩用技術的開發不僅可以大量節省科研生產經費，而且有利于國防工業的平戰結合，是軍民融合發展的戰略性措施。（1）德國：一是注重保持強有力的國防科技生產核心力量；二是積極發展軍民兩用技術；三是充分利用民間力量進行裝備研究、研制和生產；四是盡量選用民用標準或技術。（2）英國：一是政府制定相關戰略促進軍民融合發展；二是出臺鼓勵競爭的政策；三是與國防科研生產單位建立伙伴關系；四是出臺鼓勵兩用技術的開發和轉讓政策。（3）法國：一是制定有關政策指導軍民兼容發展；二是通過實施國家大型計劃，發展軍民兩用技術；三是建立協調和溝通機制，鼓勵國防科研機構與工業界進行合作；四是重視利用國際合作方式發展先進軍事裝備；五是建立完善的軍事訂貨制度。

4.日本的“以民掩軍”。“以民掩軍”模式主要指日本在軍力發展受到種種限制的情況下，依靠民間企業發展國防科技和武器裝備，構建軍民融合國家創新體系的做法。日本民間企業具有很強的經濟競爭力，同時也具有很大的軍事潛力，通過推行“以民掩軍”戰略，日本軍民兩用技術有了很大發展，整體上已優于歐洲，接近美國。（1）加大對民企的國防科研投入力度。日本通過政策和資金方面的傾斜，大力發展本國的民間軍事工業，促進了軍民兩用技術和產業的迅速發展。（2）高度集中的管理體制與官、軍、民三方相結合的決策運行機制。內閣首相掌管國防事務，親自審批有關武器裝備發展的規劃及重大項目，涉及軍民結合的發展戰略則由首相任主席的國防會議負責最終審批和決策。防務當局每年安排一些自衛隊退役高級官員到各主要軍工企業或軍工行業組織內擔任要職，加強軍隊與企業溝通，同時支持和鼓勵民間防衛企業界成立民間軍工團體，在政府與企業間發揮橋梁作用，以促成政、軍、民三方的溝通和協調。（3）充分利用民企的技術力量和優勢。日本武器裝備的大部分研制和生產任務都由防衛廳通過合同形式委托民間企業承擔，主要軍品科研項目一半左右也是由民企獨立開發生產的。（4）注重發展軍民兩用技術。政府制定和實施了以發展軍民兩用技術為重點的軍民融合發展戰略規劃，擴大對民用或兩用先進技術的采購。

5.以色列的“以軍帶民”。“以軍帶民”模式是以色列把軍事工業作為本國工業與經濟發展的先導，擴大軍工技術成果的利用，并將部分軍工企業轉為民間經營，同時鼓勵其他企業利用國防投資來開發生產民品。（1）不斷改革國防工業體制機制。一是政府鼓勵和支持軍工公司組建民用集團，帶動民用技術和產業發展；二是對部分軍工公司進行國有化改革，提高軍工公司運行效率。（2）制定相關法律法規區別對待國防工業的“軍轉民”。維修、維護業務等服務領域可實現“軍轉民”；研究開發能力可雙向轉移，即軍轉民或民轉軍；本身就是軍民兩用的技術，可以完全轉移；某些無法民用的技術，可先轉移到準軍用部門。（3）促進與國防相關的高技術產業發展，如航空工業和電子工業領域。（4）鼓勵國防部下屬機構及企業開拓業務范圍和開展國際合作。

二、啟示與對策

“十二五”規劃綱要提出，要統籌經濟建設和國防建設，充分依托和利用社會資源，提高國防實力和軍事能力，大力推進軍地資源開放共享和軍民兩用技術相互轉移，逐步建立適應社會主義市場經濟規律、滿足信息化條件下局部戰爭需要、具有中國特色的軍民融合式發展體系，推進軍民融合式發展。落實“十二五”規劃綱要部署，應借鑒世界主要國家軍民融合發展經驗，構建決策科學、運行有效的體制機制，堅持改革創新，用融合的理念解決問題、促進發展。

1.牢固樹立“融合式發展”思想理念。正確的觀念、思想是正確行動的指南。“軍民融合”是一項戰略舉措，是一個全民運動，必須下大力進行國防教育，鞏固國防觀念，在全社會營造“軍民融合”的思想環境。一要在全社會牢固樹立“軍民融合”思想，加大把國防教育融入全民素質教育的力度，把全民國防觀念真正樹立起來，鞏固下去。要把國防教育融入地方黨委、政府的工作之中，形成領導意志；要把國防教育納入全民素質教育整體布局，形成統一規劃；要把國防教育納入社會教育各個領域，形成全民共識。二要抓好軍隊傳統思想觀念的轉變。軍隊要改變過去那種自我封閉、自成體系、自我保障的思維定式，充分發揮主觀能動性，積極協調地方政府對軍事需求和經濟建設的布局，同步規劃、同步推進，逐步形成“市場與戰場相互銜接、地方和軍隊統籌兼顧、富國與強兵有機統一”的發展思路。

2.建立科學高效的組織領導體制。長期以來，中國國防建設與經濟建設自成體系，經濟建設考慮國防需求不夠，國防建設效應發揮不明顯，國家安全發展難以形成合力。促進和實現軍民融合，必須站在促進發展與維護安全的戰略高度統籌考慮，加強軍民融合式發展的頂層設計、總體規劃和綜合協調，建立科學高效的組織協調體制機制。一要建立和完善由中央統一領導的國防建設管理體制，設立統管“軍民融合”的專門機構。國防建設是國家行為，“軍民融合”要走得順暢，必須由國家高層進行決策，由軍地雙方共同組織，依靠各級政府和軍隊管理部門合力推進。美國就由國會、政府、軍隊共同出面制定軍民結合的計劃，內閣的十幾個部門通力合作，積極支持國防部的采辦改革以及其他促進軍民一體化的措施。軍民結合做得比較成功的以色列，也在國家層次上設有相應的管理機構。二要完善地方各級政府領導“軍民融合”的管理體制。統籌在高層，落實在基層，地方各級政府的實體機構，可以統一組織其管轄范圍內的“軍民融合”工作。通過建立全國統一的軍民融合領導管理體制，完善由中央統一領導的國防建設管理體制，設立權威的軍民高層領導協調機構，同時加快完善地方各級政府軍民融合的實體機構設置，明確各自職責，形成軍民發展你中有我、我中有你的良好局面，使軍民融合式發展始終處于科學的決策和領導之下。

3.創新運轉順暢的協調運行機制。由于中國體制的特殊性，軍地之間、政府部門之間在國防建設需求上溝通不暢，從而影響了資源的有效配置。無論是經濟建設還是國防建設，都需要考慮和兼顧軍民兩個市場、兩種用途。優化融合式發展的資源配置，加強軍民兩方面的需求溝通與銜接十分重要，通過構建權責對稱、運轉順暢、激勵有效、懲罰有力的運行機制，可以不斷提高融合式發展的運行效率。一要推動軍民兩用高新技術雙向轉移，引入知識產權機制。軍用標準向民用標準靠攏從長遠發展和世界其他國家的做法來看已是大勢所趨。中國現行的軍品生產和民品生產技術標準存在較大差異，是造成國防科技與民用科技難以實現良性互動、協調發展的重要因素之一。為適應國際化和技術標準化要求，應逐步建立一套軍民合一的技術標準。二要優化結構、改善布局、增強國防科技工業平戰轉換能力，引入市場競爭機制。必須樹立市場觀念，打破行業壟斷，完善競爭、評價、監督和激勵機制，讓民品生產企業合法公平地參與軍品科研生產配套，加快民進軍步伐。三要建立軍民中介機構，健全科技資源共享、軍民互動合作的協調機制。打破軍用與民用壁壘，使成果資源在更大范圍內產生效益。四要完善以國家投入為主、社會自愿加入為輔的資金保障機制。積極拓寬國防建設融資的來源和渠道，允許各類資金包括民營資金等加入到國防建設中來，為軍民融合式發展提供可靠的資金保證。五要實現人才培養上的融合，建立和完善軍地人才共享機制。要將軍隊人才基礎培養融入國民教育體系，拓寬利用國民教育資源和國家人才資源的渠道，完善軍民結合、寓軍于民的軍隊人才培養體系。六要推進軍隊后勤保障社會化，建立軍民兼容的社會服務保障機制。要將軍隊生活服務保障融入社會服務保障體系，以減輕軍隊辦社會的負擔，提高軍費使用的功能性效益，走出一條勤儉建軍的精兵之路。七要激發各主體融合的內在動力，完善軍民融合發展的長效激勵機制。要獎懲分明，鼓勵先進，淘汰后進，給承擔軍品研制的民用科技單位公平的稅收政策和利益補償，以激勵這些企業積極承擔和拓展軍品科研生產項目，把“軍民融合”作為衡量各級政府工作業績的重要考核內容，使各級政府在抓工作時，確實兼顧國家安全利益。

4.健全相互配套的制度法規體系。發達國家在軍民融合過程中，一般都是從國家經濟發展的規劃和立法進入，在國家管理層面形成穩定機制，由政府、軍隊共同出面制定軍民融合計劃。美國就是通過國家決策和宏觀調控層頒布法律和制定相應發展戰略來確定軍民一體化的實施措施。中國在建立軍民融合管理體制過程中，也應當借鑒世界發達國家的經驗，依據《國防法》，盡快出臺和制定一系列原則性強、適用性廣、保障軍民融合制度建設的法律法規，加強軍民一體化的立法工作。應就經濟、科技、教育、社會服務保障、動員等軍民融合建設進行分階段、分領域立法。要對現有法規進行認真審查，凡不利于軍民一體化建設的要及時修訂或廢除，加快論證出臺有利于國防建設和經濟建設同步發展、協調推進的法規制度。要將近年來軍民融合式發展形成的成功經驗、做法，固化為可執行性的法規制度，為軍民融合式發展的實施特別是體制的融合提供有力的法律保障。一要進一步改革和完善國防市場的準入和退出制度，逐步完善中國軍品市場對民營企業開放的相關政策法規；二要抓緊制定并實施國家標準化戰略，為建立軍民融合的技術標準提供法律支撐；三要建立和完善軍地聯席會議制度，掌握軍地現代化建設需求；四要建立軍民一體規劃制度，制定軍民融合建設的統一規劃；五要建立和完善合署辦公制度，確保建設規劃貫徹落實。

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The International Experience and Revelation of Integration of Military-and-Civilian-Style Development

GUO Ping

（School of Science，PLAIEU，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：The outline of the 12th Five-Year Plan has made an overall and long-term planning for the deep integration of military and civilian in the level of national economic and social development strategy.Based on the effective protection of national security，optimizing the allocation of resources and expanding the interests of national defense and economic interests in the intersection to facilitate the synchronization of national defense and economic and social development through the integration of Military-and-Civilian-Style development is the world's major countries’ common development strategy and policy orientation.To implement the deployment of the outline of the 12th Five-Year Plan，we should learn the experiment of integration of Military-and-Civilian-Style development in the world’s major countries，build a scientific and effective system and mechanism，persist in reform and innovation，and solve problems and promote development in a way of integration.

Key words：integration of military and civilian；mode；international experiment

[責任編輯 王曉燕]